在现代工业化国家中,政府财政依靠大规模“卖地”支持,确实是中国特色,别无二家。其他国家不是不卖,而是早就卖完了。

2008年国际金融危机后,四万亿刺激把土地财政推向了新的高度。

和任何投资一样,土地财政的真正风险在于投错项目、花错钱。

2018年中国土地财政收入再创新高,达到了6.5万亿元,这是个什么概念呢?看看另一个数据便知道了,同期地方一般公共预算收入约9.8万亿元,也就是说,2018年地方财政差不多2/3来自于土地财政。

但另一方面,土地财政也开始“褪色”,在已经公开的2019年各省市地区的政府财政预算报告中,超过半数的地方政府主动调低了今年的土地财政收入计划,以减轻财政收入对土地出让的依赖程度。

由于房价问题早已是社会舆论场上的博弈焦点,所以与之紧密相关的土地财政也是饱受诟病。但是,土地财政是如何产生的、到底产生了哪些影响,需要冷静、理性地进行分析,而不是一味诉诸情绪化的讨伐。

中国特色

土地财政可以大致理解为源于土地相关的财政收益,包含了土地出让金和相关税费。在我国的土地财政中,大约2/3以上是土地出让金,相关税费占比约1/3,而且大部分是交易环节产生的。笼统说是“卖地收益”也不为过。

在现代工业化国家中,政府财政依靠大规模“卖地”支持,确实是中国特色,别无二家。其他国家不是不卖,而是早就卖完了。比如英国政府大规模出售“王室地产”始于15世纪后期的都铎王朝,断断续续到17世纪革命后进入最后的高潮。

其他国家情况也类似,在工业化进程中已经把可开发的公地卖尽。到20世纪还大量持有公地的工业化国家并不多,少数特例如加拿大、俄罗斯,虽然还有大量公地,但是受限于自然条件和人口密度,土地需求很有限。

而中国的情况不同,农村土地是集体所有制为主,城市土地是国有制为主,政府实质上掌握了全部土地资源。这是土地财政出现的基础——有地可卖。

1994年,中央政府实行分税制改革,将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划,支出部分的事责下放。由此,地方政府财政收入少、支出责任重的倒挂模式愈演愈烈。

到了 2004 年,地方财政收入占全国财政总收入约为 45% ,但财政支出却占全国财政总支出的约 72% 。“三农”问题激化、各级地方政府忙于“增收”、民生支出不足,引发大量社会问题。

在此背景之下,作为分税制后解决地方财政缺口的一种补救方案,土地财政正式开启,但起初并没有引起太多关注,因为从政府到个人,都没有意识到不动产的价值。

房地产市场刚出现时很长一段时间不温不火,包括上海这样的一线城市也要以送户口、零首付等措施去激励买房。那个时候,土地收益也十分有限——2000年上海财政收入1141亿元,土地收益仅78亿,占比不到7%。远谈不上土地财政依赖。

直到后来国企改革、取消福利分房,房子这才变得宝贵起来。与此同时,城市化进程加快,大规模的人口迁徙为新生的房地产市场提速。现在传得神乎其神的“温州炒房团”,最初不过是先富裕起来的外来人口在城市安家的置业行为。

基建高潮

土地财政真正被激活,则是在大规模的基建开启之后。

受益于分税制,中央财政收入大幅增加,这些钱大量进入基建领域,其中很大一部分被用作支持重点城市的基础设施升级。一轮基建高潮过后,这些城市的环境和市政服务均得到巨大改善,土地随之升值。

其后,土地资产再经由房地产市场变现获利,资金快速流回地方政府,再投入新一轮基础建设。由此形成了土地资产和政府财政紧密联接的投资循环模式。这一模式出现后,各地政府纷纷效仿,并且创新式发展出新城、产业园区等变种,土地财政就此兴起。

在笔者看来,土地财政并非如一些批评者所指责的那样只惠及了房地产业。因为土地收益扩大后,不仅填补了地方财政的缺口,还以政府补贴、税收减免的方式流入企业,缓解了不少企业的税负压力,这在产业园区、产业新城模式中尤为明显。

此外,土地资产升值也让不少企业得到了好处,土地和房子成为了他们生产经营非常重要的一种优质抵押物。当然,拥有更多土地资产的地方政府更可以如此操作,于是金融系统的资金被源源不断地吸纳进地方经济体系。

2008年国际金融危机后,四万亿刺激把土地财政推向了新的高度。这轮大规模基建在国家层面是高铁工程,在地方则是地铁、轻轨等公共交通系统的大幅升级,土地红利在更大范围上被释放。

远超GDP增速的货币发行量,一度引发国内外对中国出现大规模通胀的担心,但是实际上并没有那么强烈的冲击,原因就是大量超发的货币沉淀在了土地资产中。

当然,这也引起了社会各界的忧虑,土地财政占比这么高,未来会不会出大问题?

找错风险

笔者发现,在近三年的土地财政依赖水平榜单上,名列三甲的是南京、合肥、杭州,均突破了100%,都是准一线到强二线的水平,都处于一个高速发展阶段。这些地方伴随着行政区划的大幅调整,郊县周边城市化发展迅速,出现一轮基建投资高潮并不意外。

由此不难得出一个结论,土地财政依赖度和城市的成长速度高度相关。已经进入稳定期的一线城市,土地财政正在淡出。进入衰退阶段的城市也没有多少土地财政可言。

处于高速发展阶段的中心城市,土地财政规模大、依赖度高,还是集中基建投入的因素引起的。但是,没有人会认为南京、杭州的经济运营风险大于沈阳、马鞍山吧?不能简单地把土地财政规模和经济风险划上等号。

从这个角度讲,当前社会普遍对土地财政的忧虑有过度之嫌,至少是找错了风险项。土地财政源于政府主导的基础建设投资,和任何投资一样,风险在于投错了项目、花错了钱。基建投资于土地资产升值空间有限的地区,无论规模大小,都是错误的。

一天两班、乘客寥寥的高铁线路、空空荡荡的新城、无人开工的产业园,与这类无效项目关联的土地财政是危险的,这种情况在经济欠发达地区的城市更为普遍。很多三线以下城市跟风基建热潮,大量工程仓促上马,土地变现失败。最后债留银行,全民埋单。

这些地方,土地财政只是问题的表相,真正的核心是计划经济思维的平均主义,以行政手段把资源从经济发达地区强行转移到落后地区,结果是落后的没有发展起来,发达的反倒受到拖累。

冲高回落

中国的城市不仅数量庞大,而且经济发展水平相差甚远。统计显示,已经有15个城市的人均GDP达到2万美元,接近发达国家,当然,经济发展落后的城市也不在少数。


▲全国15个城市人均GDP超2万美元

从城市生命周期而言,有的已经进入了成熟平稳阶段,有的还在高速发展,也不可否认一部分城市已经处于“夕阳红”。

这种局面下,以统一的管理模式、政策设计去规范各地城市的发展,是不可能完成的任务。提高地方政府财政的自主性,明确投资的责任主体,势在必行。尤其是以下三条:

首先,财权和事责要匹配,否则在地方财政不足的情况下,堵住土地财政的财政补充渠道,只会让情况更为糟糕;

其次,权责相当,赋予地方政府财政自主空间的同时,也要让其承担相应的责任。地方债也好,基建投资也罢,哪级政府作出投资决策,都要承担相应的后果;

其三,中央政府对落后地区的转移支付应以民生基础保障的用途为主,用作基础建设投资应慎之又慎。

至于“卖地”本身,没有必要过于紧张。很多人以为欧美发达国家没有大规模出卖公地的土地财政,就认为中国出现这一模式是不正常的。他们不知道的是,人家在历史上也卖地,到今天是无地可卖。

中国的工业化、城市化起步晚,政府还保有大量土地资产用以消化基建投资,这在某种程度来说,何尝不是一种机遇呢。靠土地出让收益在较短时间内收回投资,和基建投资打来经济增长以提升政府财税收入,并无矛盾之处。

当然,土地终究也有卖完的一天,而且真正良性的经济发展,也不能全然寄望于卖地卖房,更何况由此催生的高房价,已经成为压在了民众头上的一座大山。

从这个意义上来说,土地财政冲高回落未必是一件坏事,或许只有连地都卖不动了的时候,才能真正实现“房住不炒”吧!