基层治理的问题,首先就是上级政策跟基层不匹配、造成资源浪费的问题。二就是基层社会转型,制造了很多新生事物,这些事情可能以前政府就没有管过。

  今天的社会它到底发生了什么?实际上很难界定。每个人眼中都有它自己的世界,同样一件事情我们去看它,会有很多不同的看法。比如我调研,你去问村干部,去问普通的村民,去问乡镇的领导、县领导,可能想法都不一样。 因为大家看法都不一样,所以有意思。

社会学的一个好处,就是可以在纷繁复杂的现象里面,找到它的一些核心机制,不一定非常准确,也不一定非常武断,但是确实给我们提供看世界的一个角度。

灰色

我的专业是基层治理,我自己把这个角度概括为一个词,“灰色”。

我们经常看到媒体报道也好,学术研究也好,实际上有一个共同特点,就是看这个世界都是非黑即白的。一出事情就是政府很粗暴,警察很粗暴,城管乱打人,或者反过来说弱势群体很可怜,等等,一下子把我们的生活体验和情绪调动起来。实际上我们这个社会不太缺情绪,缺的是对情绪的理性呈现。

所谓“灰色”,就是里面有很多复杂性,实际上很难用简单的意识形态,或者一个道理、一个判断去呈现出来。我们现在很喜欢用“大词”来判断一件事,但实际上这种“大词”往往没什么解释力。说到底,这深层次的原因也许是我们根本就不了解身边正在发生什么。

比如80后,小时侯可能经历过营养不良,但是没有经历过饿肚子。这么一个简单的事实,但其实发生的时间并不是很长。六七十年代的人,很多人都有饿肚子的经历。短短这么一段时间,这个世界发生了多大的变化,但谁去呈现这个变化呢?

又比如说,现在有很多基层同志,他烦恼的是没有办法跟群众接触,没有时间跟群众接触。他大量的工作都是应付上面的各种要求。但是就在十几年前,基层工作的同志最烦恼的事情恐怕就是天天要跟群众打成一片,跟群众做工作,发生各种各样的冲突。其实时间不长,也就是农业税费改革后的事,十几年。

做社会问题研究,从历史比较的视角、动态社会变迁的视角去看,其实基层治理、整个社会的状况比以前好了很多,这是毫无疑问的。假设我们过去基层存在的问题主要涉及到生存问题、涉及很根本性的一些问题的话,今天的问题,我觉得只要政策、措施比较适宜,基本上都是可以解决的。

  困境

目前基层治理存在的问题主要有两种。

一种是上级要求的事项跟基层治理实际之间的不匹配。比如基层经常面对的,所有事都要办事留痕。

我见到有些地方搞网格化,所有事项都要进网络系统。村里电线杆上有个小广告,按正常情况,村民见到撕了就完了,或者打电话让村干部撕了就好,不行让村里的保洁员处理也可以嘛。有了系统之后呢,村干部得先拍个照传导系统里面,什么时间在某地有个小广告,然后平台派单,一级级下派,溜了一圈,最后还是转到这个村、让保洁员去撕掉。

这种方式的好处是考核方便,但实际上增加了不少行政成本。本来村庄自治可以自我解决的问题,没必要进入非常整齐划一的这么个系统里去。为了完成任务、表示效率很高,村干部每个月都得处理多少单事情,经常就是村干部说啊我发现这里有垃圾,拍照上传,然后清理掉,再拍照上传。

这种如果说不好听的属于“没事找事”的话,另一种基层治理的问题就是“有事找不上”。今天我整个基层社会已经高度流动,很多地方都已经空心化了;一部分以前村里面自己可以解决的问题现在解决不了了,要找人解决也找不上。

基层社会有很多东西是处于由白到黑的过渡地带。很多事情从执法的角度去做,实际上并不容易,往往执法成本很高,或者根本就没办法执法。现代社会里面,村庄内部已经失去了自我规范、自我约束的能力,社会自我调节能力已经没有了。

比如说中部地区,湖南湖北的人情费非常高,老百姓都受不了。你生孩子办个周岁我可以理解,什么三岁、六岁、九岁、十二岁,都要办,这就很夸张了。考高中要办,考大学也要办。甚至有个地方母猪生了个小猪仔都要办酒。

而且村庄是没有办法自我调节的,你一个人宣布说我以后不办酒,别人一个会说你傻,过去的投入都赚不回来了;另一个还会说你不走人情,等你哪天家里有事了,不可能有人来的。所以所有人都是咬着牙把酒办下去。村庄内部没有调节机制了。

这时候怎么办?很多地方政府,比如乡镇一级介入,搞一个红白理事会,宣布说哪些可以办,哪些禁止办。大家都拍手称快。很多外来的中产阶级看到这样的新闻会说,哎呀你这政府要不得,怎么能干预老百姓自己的生活呢?但其实本地人的反应都是特别欢迎这种干预,你不干预,大家还有意见。

说这个的意思是,当现在村庄内部传统的自我规范、自我制约力量衰落、没有合理的调解机制时,就不是政府作为太积极的问题,而是是否作为的问题。

  转型

今天我们的社会治理问题,与过去相较,治理对象、内容、方法都已经发生了全新的转变。一些现存问题实质上是社会转型必然带来的问题。在转型这个大层面上,这些问题都是客观存在,且不好解决的。

比如治理水平粗糙,一些行政层面的负面因素都有待解决。一是机构臃肿,正式人员之外,任何途径往下走,在最低一级都还有很多协管员,可能800人的村庄里设置了二三十个领工资的岗位;二是行政有惰性,上面派来一件事情办一下,没有更多的时间和精力去积极主动地为百姓办事;三是部分治理方式粗暴,最后就是一出问题就捂着盖着,不揭盖子。

但也有值得表扬的地方,目前中国整个的行政体系实际上是比较现代化的。没有任何一个国家的公务员系统,像我们国家的干部这么勤奋,尤其是基层干部。现在这个季节,如果你在乡镇工作,24小时不能关机,防汛。叫你值班你就值班,叫你去呆着就得去。我前阵子去调研,那边区长周末晚上都在值班,半夜时候打电话查岗,自己开个越野车去看水库,乡镇的普通干部肯定也一样。

前几年流行一个说法,说中国的官民比是多少,跟全世界比,跟唐朝比,很流传。但是真正研究国家治理时候你会发现,并不是这样。我们现在严格控制编制,但确实雇佣了很多那种半正式的人员,各种协管员之类。即便把这些加上去,跟整个的治理的负荷水平来讲,不算高。我们国家是一个全能型的政府,别的国家基本上都是有限责任公司,我们是无限责任公司,所有的问题,包括跟家里面吵架,都可以找基层政府。

今天来的有民警,派出所工作的同志都很清楚。城市好一点,你如果在农村,110接警里面相当大的比例都是家庭矛盾。农村没有特别多的治安警情,110统计数据一看,大部分都是家庭矛盾。夫妻吵架为啥找警察?因为110出警要求5分钟到岗啊,村干部可能还故意延迟个半小时让你夫妻消消气。

其实,从整体行政效率讲,我们目前“自上而下”要求较高,也相当高效。但与之相对,另一个重要的问题是,行政资源是有限的,非常的有限,所以越到基层,越会发现实际能做的事很少,而上面的要求又高。

有句话说得好,“上面千条线,下面一根针”,就是说你任何事情在上层的时候,往往有很多部门;但是越到下面的时候,可能很多部门就对应了一个人,每个人都要解决很多摊子的事情。而且乡镇还有个很重要的一个特点,就是养着一大帮不做事的人,就是四五十岁、50多岁快要退休的那一帮人,基本上是不做事的。

在这个情况下怎么去回应老百姓的需求?公安机关、城管在具体的落实层面就成了典型案例。如何具体理解街头执法的困境?从上面说的整个国家、社会的脉络进入,使用“灰色”的视角,就能看的很清楚。

所有的街头执法要面临的问题都是类似的。在陌生的环境中,面对执法对象的不确定性,无法掌握他全面的身份信息,城管甚至无权查看别人的身份证,所以即使面对一个很小的摊贩,都无法真正解决问题,往往被指责为“不作为”;另一个极端是,一旦出事,城管做出了执法又会被诟病为“粗暴”执法。

其实执法本身很简单,就是按法律法规办事,为什么我们现在觉得前面要加个形容词?因为人们认为惟其如此才能定义执法的现状,这也说明事情本身有足够多灰色的、复杂性。

在城管这个例子上,不太可能产生强势作为。一出问题的时候,比如媒体一报道,城管会先自己处理自己的执法者。所以现在城管为达考核指标基本依靠人海战术,或者最后选择与摊贩“和谐共处”。

今天的基层社会的正常形态就是“复杂性”,实际上无论是村庄还是街头都有更甚于此的灰色地带。只要有利益的地方,基本上都有团伙。如果你看城市里有个摊贩集中的、又很有秩序的地方,背后一定有团伙管理,否则不会这么一直有秩序。

对城管来说,连个体的摊贩都对付不了,有团伙就更对付不了。你找派出所吗?出了问题可以找,没出问题的话摊贩问题本身就不归他管。村里也一样,尤其是征地拆迁的时候。

所以,所有人都期待着我们的社会加速转型,转完了就好了。但其实转型完了也有之后的问题。

  治理

如果要做一个粗略总结的话,基层治理的问题,首先就是上级政策跟基层不匹配、造成资源浪费的问题。二就是基层社会转型,制造了很多新生事物,这些事情可能以前政府就没有管过。不管不行,一管又出乱子。

第三个就是基层社会中本质上存在的模糊、无法定性的问题。因为灰色所以无法定性,公权力进去之后无所适从。

比如沙石盗采,看上去很简单,其实很复杂。在河道里,一般归基层水务局管;河道外,就是国土部门管。但是有权限的执法大队就那么几个人,有执法证的县级执法队员也就那些,但是一个县怎么也有二三十万人,好多乡镇,一级一级,基本上执法力量都到不了。

违法的人还很懂法律,钻空子的人把法律研究得很透。比方说我做田野调查的地方有个街道,有管理摊贩的团伙,那个头子就说,最近中央扫黑,最近我不收保护费了,但是我还管着,这个地盘还是我的,暂时不收了,但是哪一天开始继续收,没说。

这种事里面线条很长,不好挖。每个部门的政策目标也不一样,相互之间协调制造了很多缝隙,就给这些灰色人群、灰色利益留下了很大空间。这些需要实际解决的困难,每时每刻都在发生,标记着我们这个社会转型的刻度,也给治理能力的现代化提出了很多问题。