基層治理的問題,首先就是上級政策跟基層不匹配、造成資源浪費的問題。二就是基層社會轉型,製造了很多新生事物,這些事情可能以前政府就沒有管過。

  今天的社會它到底發生了什麼?實際上很難界定。每個人眼中都有它自己的世界,同樣一件事情我們去看它,會有很多不同的看法。比如我調研,你去問村幹部,去問普通的村民,去問鄉鎮的領導、縣領導,可能想法都不一樣。 因為大家看法都不一樣,所以有意思。

社會學的一個好處,就是可以在紛繁複雜的現象裡面,找到它的一些核心機制,不一定非常準確,也不一定非常武斷,但是確實給我們提供看世界的一個角度。

灰色

我的專業是基層治理,我自己把這個角度概括為一個詞,“灰色”。

我們經常看到媒體報道也好,學術研究也好,實際上有一個共同特點,就是看這個世界都是非黑即白的。一出事情就是政府很粗暴,警察很粗暴,城管亂打人,或者反過來說弱勢群體很可憐,等等,一下子把我們的生活體驗和情緒調動起來。實際上我們這個社會不太缺情緒,缺的是對情緒的理性呈現。

所謂“灰色”,就是裡面有很多複雜性,實際上很難用簡單的意識形態,或者一個道理、一個判斷去呈現出來。我們現在很喜歡用“大詞”來判斷一件事,但實際上這種“大詞”往往沒什麼解釋力。說到底,這深層次的原因也許是我們根本就不了解身邊正在發生什麼。

比如80後,小時侯可能經歷過營養不良,但是沒有經歷過餓肚子。這麼一個簡單的事實,但其實發生的時間並不是很長。六七十年代的人,很多人都有餓肚子的經歷。短短這麼一段時間,這個世界發生了多大的變化,但誰去呈現這個變化呢?

又比如說,現在有很多基層同志,他煩惱的是沒有辦法跟群眾接觸,沒有時間跟群眾接觸。他大量的工作都是應付上面的各種要求。但是就在十幾年前,基層工作的同志最煩惱的事情恐怕就是天天要跟群眾打成一片,跟群眾做工作,發生各種各樣的衝突。其實時間不長,也就是農業稅費改革後的事,十幾年。

做社會問題研究,從歷史比較的視角、動態社會變遷的視角去看,其實基層治理、整個社會的狀況比以前好了很多,這是毫無疑問的。假設我們過去基層存在的問題主要涉及到生存問題、涉及很根本性的一些問題的話,今天的問題,我覺得只要政策、措施比較適宜,基本上都是可以解決的。

  困境

目前基層治理存在的問題主要有兩種。

一種是上級要求的事項跟基層治理實際之間的不匹配。比如基層經常面對的,所有事都要辦事留痕。

我見到有些地方搞網格化,所有事項都要進網絡系統。村裡電線杆上有個小廣告,按正常情況,村民見到撕了就完了,或者打電話讓村幹部撕了就好,不行讓村裡的保潔員處理也可以嘛。有了系統之後呢,村幹部得先拍個照傳導系統裡面,什麼時間在某地有個小廣告,然後平台派單,一級級下派,溜了一圈,最後還是轉到這個村、讓保潔員去撕掉。

這種方式的好處是考核方便,但實際上增加了不少行政成本。本來村莊自治可以自我解決的問題,沒必要進入非常整齊劃一的這麼個系統里去。為了完成任務、表示效率很高,村幹部每個月都得處理多少單事情,經常就是村幹部說啊我發現這裡有垃圾,拍照上傳,然後清理掉,再拍照上傳。

這種如果說不好聽的屬於“沒事找事”的話,另一種基層治理的問題就是“有事找不上”。今天我整個基層社會已經高度流動,很多地方都已經空心化了;一部分以前村裡面自己可以解決的問題現在解決不了了,要找人解決也找不上。

基層社會有很多東西是處於由白到黑的過渡地帶。很多事情從執法的角度去做,實際上並不容易,往往執法成本很高,或者根本就沒辦法執法。現代社會裡面,村莊內部已經失去了自我規範、自我約束的能力,社會自我調節能力已經沒有了。

比如說中部地區,湖南湖北的人情費非常高,老百姓都受不了。你生孩子辦個周歲我可以理解,什麼三歲、六歲、九歲、十二歲,都要辦,這就很誇張了。考高中要辦,考大學也要辦。甚至有個地方母豬生了個小豬仔都要辦酒。

而且村莊是沒有辦法自我調節的,你一個人宣布說我以後不辦酒,別人一個會說你傻,過去的投入都賺不回來了;另一個還會說你不走人情,等你哪天家裡有事了,不可能有人來的。所以所有人都是咬着牙把酒辦下去。村莊內部沒有調節機制了。

這時候怎麼辦?很多地方政府,比如鄉鎮一級介入,搞一個紅白理事會,宣布說哪些可以辦,哪些禁止辦。大家都拍手稱快。很多外來的中產階級看到這樣的新聞會說,哎呀你這政府要不得,怎麼能干預老百姓自己的生活呢?但其實本地人的反應都是特別歡迎這種干預,你不干預,大家還有意見。

說這個的意思是,當現在村莊內部傳統的自我規範、自我制約力量衰落、沒有合理的調解機制時,就不是政府作為太積極的問題,而是是否作為的問題。

  轉型

今天我們的社會治理問題,與過去相較,治理對象、內容、方法都已經發生了全新的轉變。一些現存問題實質上是社會轉型必然帶來的問題。在轉型這個大層面上,這些問題都是客觀存在,且不好解決的。

比如治理水平粗糙,一些行政層面的負面因素都有待解決。一是機構臃腫,正式人員之外,任何途徑往下走,在最低一級都還有很多協管員,可能800人的村莊里設置了二三十個領工資的崗位;二是行政有惰性,上面派來一件事情辦一下,沒有更多的時間和精力去積極主動地為百姓辦事;三是部分治理方式粗暴,最後就是一出問題就捂着蓋着,不揭蓋子。

但也有值得表揚的地方,目前中國整個的行政體系實際上是比較現代化的。沒有任何一個國家的公務員系統,像我們國家的幹部這麼勤奮,尤其是基層幹部。現在這個季節,如果你在鄉鎮工作,24小時不能關機,防汛。叫你值班你就值班,叫你去獃著就得去。我前陣子去調研,那邊區長周末晚上都在值班,半夜時候打電話查崗,自己開個越野車去看水庫,鄉鎮的普通幹部肯定也一樣。

前幾年流行一個說法,說中國的官民比是多少,跟全世界比,跟唐朝比,很流傳。但是真正研究國家治理時候你會發現,並不是這樣。我們現在嚴格控制編製,但確實僱傭了很多那種半正式的人員,各種協管員之類。即便把這些加上去,跟整個的治理的負荷水平來講,不算高。我們國家是一個全能型的政府,別的國家基本上都是有限責任公司,我們是無限責任公司,所有的問題,包括跟家裡面吵架,都可以找基層政府。

今天來的有民警,派出所工作的同志都很清楚。城市好一點,你如果在農村,110接警裡面相當大的比例都是家庭矛盾。農村沒有特別多的治安警情,110統計數據一看,大部分都是家庭矛盾。夫妻吵架為啥找警察?因為110出警要求5分鐘到崗啊,村幹部可能還故意延遲個半小時讓你夫妻消消氣。

其實,從整體行政效率講,我們目前“自上而下”要求較高,也相當高效。但與之相對,另一個重要的問題是,行政資源是有限的,非常的有限,所以越到基層,越會發現實際能做的事很少,而上面的要求又高。

有句話說得好,“上面千條線,下面一根針”,就是說你任何事情在上層的時候,往往有很多部門;但是越到下面的時候,可能很多部門就對應了一個人,每個人都要解決很多攤子的事情。而且鄉鎮還有個很重要的一個特點,就是養着一大幫不做事的人,就是四五十歲、50多歲快要退休的那一幫人,基本上是不做事的。

在這個情況下怎麼去回應老百姓的需求?公安機關、城管在具體的落實層面就成了典型案例。如何具體理解街頭執法的困境?從上面說的整個國家、社會的脈絡進入,使用“灰色”的視角,就能看的很清楚。

所有的街頭執法要面臨的問題都是類似的。在陌生的環境中,面對執法對象的不確定性,無法掌握他全面的身份信息,城管甚至無權查看別人的身份證,所以即使面對一個很小的攤販,都無法真正解決問題,往往被指責為“不作為”;另一個極端是,一旦出事,城管做出了執法又會被詬病為“粗暴”執法。

其實執法本身很簡單,就是按法律法規辦事,為什麼我們現在覺得前面要加個形容詞?因為人們認為惟其如此才能定義執法的現狀,這也說明事情本身有足夠多灰色的、複雜性。

在城管這個例子上,不太可能產生強勢作為。一出問題的時候,比如媒體一報道,城管會先自己處理自己的執法者。所以現在城管為達考核指標基本依靠人海戰術,或者最後選擇與攤販“和諧共處”。

今天的基層社會的正常形態就是“複雜性”,實際上無論是村莊還是街頭都有更甚於此的灰色地帶。只要有利益的地方,基本上都有團伙。如果你看城市裡有個攤販集中的、又很有秩序的地方,背後一定有團伙管理,否則不會這麼一直有秩序。

對城管來說,連個體的攤販都對付不了,有團伙就更對付不了。你找派出所嗎?出了問題可以找,沒出問題的話攤販問題本身就不歸他管。村裡也一樣,尤其是征地拆遷的時候。

所以,所有人都期待着我們的社會加速轉型,轉完了就好了。但其實轉型完了也有之後的問題。

  治理

如果要做一個粗略總結的話,基層治理的問題,首先就是上級政策跟基層不匹配、造成資源浪費的問題。二就是基層社會轉型,製造了很多新生事物,這些事情可能以前政府就沒有管過。不管不行,一管又出亂子。

第三個就是基層社會中本質上存在的模糊、無法定性的問題。因為灰色所以無法定性,公權力進去之後無所適從。

比如沙石盜採,看上去很簡單,其實很複雜。在河道里,一般歸基層水務局管;河道外,就是國土部門管。但是有權限的執法大隊就那麼幾個人,有執法證的縣級執法隊員也就那些,但是一個縣怎麼也有二三十萬人,好多鄉鎮,一級一級,基本上執法力量都到不了。

違法的人還很懂法律,鑽空子的人把法律研究得很透。比方說我做田野調查的地方有個街道,有管理攤販的團伙,那個頭子就說,最近中央掃黑,最近我不收保護費了,但是我還管着,這個地盤還是我的,暫時不收了,但是哪一天開始繼續收,沒說。

這種事裡面線條很長,不好挖。每個部門的政策目標也不一樣,相互之間協調製造了很多縫隙,就給這些灰色人群、灰色利益留下了很大空間。這些需要實際解決的困難,每時每刻都在發生,標記着我們這個社會轉型的刻度,也給治理能力的現代化提出了很多問題。