平凡的县级市寿光,因为一场洪水吸引了全国人民的注意。洪水不仅严重伤害了寿光本地人,也危及全国人民的餐桌。

寿光是蔬菜之乡,这里有全国最大的蔬菜集散中心,大量蔬菜从寿光生产并运向全国。同时寿光已经普及温室大棚,可以实现反季节蔬菜种植,让全国人民可以在冬季吃上新鲜蔬菜。

为保障寿光蔬菜运输通畅,国家为寿光开辟了蔬菜运输绿色通道,送往北京、哈尔滨和湛江,占全国5条纵向绿色通道中的3条。寿光人习惯将自己称为中国的菜篮子,据统计北京市有1/3的蔬菜来自寿光。

而如今一场突如其来的洪水却把这个菜篮子给打翻了。

洪水肆虐,将农田和其上的蔬菜大棚淹没、摧毁,政府官方统计经济损失92亿元,而寿光当地的香菜价格一度升至39.9元~50元一斤。

菜价飙升之余,也不得不提一个非常容易被忽视、但有重要意义的防灾措施:农业保险。它将有望成为全体农民了解并参与的一项金融活动;同时,对于靠天吃饭的农民,农业保险也是挽回灾害损失的最后一根救命稻草。

然而根据《每日经济新闻》从保险公司获得的数据显示,寿光市推行了5年的政策性蔬菜大棚农业保险投保率不足千分之一,14万受灾大棚仅120个上了保险,帮农民遮风挡雨的最后一道墙未能生效。

表面:推广多年,粮食作物大部分普及

农业保险,顾名思义,是一种针对农业生产而设计的保险产品,它对农林牧副渔的生产过程进行投保,对因为事故而造成的经济损失提供保障。农业保险与通常保险一样,并非出险必赔,而是只有在出现保险合同上规定的事故之后才会进行赔付。

通过保险,农民或农场可以将原本需要社会和政府来承担的救灾、重建分担给保险公司,利用市场和社会的力量来缓解灾情。在农业保险的运行过程中,政府的角色非常重要,因为其担负着救援与灾后重建的职责,也必然要考虑减轻自己的负担。因此,能否通过保险赔偿弥补部分损失,将决定灾后重建的速度和质量。

在国际上,农业保险一般分四种类型,一种是政府主导的农业保险,由政府直接或者间接运营,对农作物和农业生产设备进行保险,以美国和加拿大为代表,保险覆盖的农作物种类比较齐全;第二种是政府支持的合作社保险,对主要农作物(一般为粮食作物)强制投保,比如稻米、玉米、小麦等,其它作自愿投保,以日本为代表;第三种是政府资助的商业农业保险,由私营保险公司运营,政府对保险农户进行投保,以欧盟为代表;第四种是大多数发展中国家的选择,国家设立专门的农业保险公司或机构,对具有战略意义的重要农作物强制投保。

中国采取的,则是政策性农业保险和自愿的商业投保结合的方式,介于第一种和第四种之间,这说明政府对于农业保险的意义有较高认知。不过前者并非强制执行,而是根据各地情况由地方政府灵活决策,这一点在《中华人民共和国农业法》中有体现(“鼓励商业性保险公司开展农业保险业务”),但目前并没有新的条文来进一步规范和促进农业保险业务的开展。

在国家和各级政府的不断努力下,农业保险的保险金额和承包作物覆盖率都得到了惊人提升,尤其是玉米、水稻和小麦三大粮食作物承包覆盖率超过70%,可以说基本实现了普及。

保监会数据显示,截至2016年底,中国农业保险提供的风险保障金额达到2.16万亿元,比10年前增长了近20倍。预计到2020年,农业保险保障率将达到24%,2030年,农业保险保障率能得到40%。农业保险正以飞速在农业领域普及。

但是,这对“全国蔬菜之乡”寿光有用吗?

内在:尴尬的产品与尴尬的赔偿

实际上,在本次受灾的寿光,政府对于农业保险的推广非常用心,一定程度上比其他区域做得更好、更快、更早。早在2013年,全市就开始了试行具有地方特色的政策性蔬菜大棚农业保险,这与寿光这个蔬菜之乡和集散地有重要关系。

就寿光地方政府来讲,政府的执行力并不缺位,甚至在具有本地特色的农业保险上做得非常出色,我们来看一下这份保险的介绍文件(2013年)

文件显示,早在2013年,寿光市就开始在市内的主要行政区域内试点推广政策性蔬菜大棚农业保险,一亩地100元保险费采取五五开比例,菜农自己支付50元,政府补贴50元。该政策性温室大棚农业保险的介绍文件显示,遇到火灾和空中坠物,棚膜和机械被盗,暴风、龙卷风、雪灾、冰雹和冰凌导致的棚体受损和由上述原因导致的蔬菜冻死,中国人保的最高保险赔付金额6000元。

一个蔬菜大棚的占地面积约2亩地,在遇到上述事故后,可以赔付1.2万元。如果不了解农业生产,将大棚与耕地混为一谈,如此赔付比例和金额似乎并不低。但是实际上,相对于蔬菜大棚的实际建造费用,这种保险并不实用。

如今,占地2亩的蔬菜大棚,建造成本已经达到20万元人民币,其中大部分成本为人工成本,最近几年持续上涨,将来还会升高。出险后,保险赔偿金只能覆盖6%的建造成本,这还没算上蔬菜大棚运营的人力、化肥、种子等。无论如何计算,保险赔偿金也只是杯水车薪而已。

而这份保险尤为严重的缺点在于,像这次寿光出现的洪水,并不在其理赔的自然灾害范围内(该保险在2015年对保险范围、保险金额和保险期限进行了修改,下文会重点提到)

别着急,这并非人祸。寿光市2013年蔬菜大棚农业保险的理赔范围,设计初衷是不会对蔬菜大棚造成破坏性影响的自然灾害。在寿光当地的农业保险历史中,只有少数大雪积压或风力过大导致墙体倒塌的案例,即:大多数灾害发生时不会对大棚造成接近100%的损害,赔偿也确实不必很高。

但洪水的冲击对于大棚来说是致命的。除了少数采用钢架结构的新型棚之外,目前较流行两种棚,一种是没有围墙,在土地上直接用杆子架设的拱棚,以及另外一种使用积土搭建的高温保温棚。后者是种植反季蔬菜,让全国人民在冬天也有菜吃的关键技术,是目前寿光的主流。

高温保温棚的墙体虽然也是土,但由于其周围生长植物和铺设薄膜,抵御雨水冲刷的能力较强,不过与土坝一样抵御不了长时间的浸泡。所以,在大水来袭时,且不说棚内经济作物受害,整个大棚都有倒塌的可能。洪水过后的大棚,基本需要重建。

既然洪水的危害这么大,2013年的保险为什么不将其纳入赔偿范围?一位瓜果蔬菜批发商告诉我:“对于寿光玩棚的(菜农)来说,下大雪的几率远远高于发洪水。”

本来,洪水几乎要从寿光人民的记忆中消失了。这次水灾过后,我赶去寿光跟菜农聊了聊,他们也很希望传达一些声音。他们回忆称,印象最深的是1974年的那场洪水,之后寿光再也没有洪水发生。而1974年根本还没有哪位农民知道什么叫农业保险,洪水没有在现代“蔬菜之乡”寿光的历史中留下一笔。

对于这种出现几率极低、破坏性却极强的自然灾害,保险公司没有将其列于承保范围,并非不可理解。实际上,从2015年开始,新的保险条款已经照顾到了洪水,当地政府的努力,我们也不能视而不见。

雪中送炭还是杯水车薪?农民:反正我不认

然而,保险范围改善了,宣传执行上去了,看上去“尽人事”了,天命剧变却仍然带来了荒唐的结局,毋宁说如今农业保险暴露了更普遍也更本质的难题:保额过低,杯水车薪。

2013年,寿光政策性蔬菜大棚农业保险试点面积为10万亩。数据显示,截止2012年底,寿光蔬菜大棚的面积为80万亩,该保险险种的覆盖率12.5%,覆盖区域包括本次受灾严重的口子村等地。

灾后恢复生产需要钱,然而即便保险存在,矛盾并未化解:农业保险往往照顾战略作物如小麦、水稻,却忽视具有显著差异的地方经济作物,如寿光的大棚蔬菜。这就导致保险金额偏低,用来赔偿农田的钱,放到大棚上根本不够塞牙缝。

一刀切式的低保险金额, 即便在地方经过调整、增加,其赔偿对于挽回损失依旧远远不足。

实际上农民早就意识到了这个问题。保险出台试点后,就有一些讨论保额过低的声音。《潍坊晚报》2013年报道就提到,虽然有总计6000元的保额,但是针对蔬菜损失的赔偿只有1600元,农户表示希望设立不同的保险档次:“要是能全赔偿了,(一亩地)交100元、交500元我也愿意。”专业人士如乡镇政府的惠农资金管理员,也认为赔付金额较低。

这使得农民愈发轻视农业保险,甚至对其失去信心。

2014年中国保险数据中心的数据显示,未购买农业保险的农户中,有33.85%的人认为赔款太低,买不买没差;有12.94%的人认为赔偿程序太复杂——这是针对现有产品的抱怨。而在对农业保险整体的认知上,9.82%的人认为发生灾害的可能性不大,9.76%的人不知道去哪买农业保险,7.68%的人不相信保险公司,有5.97%的人出于“从众”选择不买。

最终,只有10.95%的农民是因为交不起保费而没有购买保险,这从侧面说明了如今的农业保险保费是多么低廉(赔偿当然不可能多)。长远来看,这种总体环境比某一具体产品的缺陷会带来更大的问题。

而对于寿光这种“大棚之乡”,由于大棚建造成本高,保费问题已经不是影响农民购买农业保险的重要原因。核心问题是在保险意识、保险理赔和保险产品选择方面。“玩棚的”农民不缺钱,缺的是更多有用的保险产品。

为此,我拜访了寿光正在经营蔬菜大棚的菜农,其中还有一位的大棚在本次洪水中受灾。对于保险的认识,他们的表现与4年前统计的数据几乎一致。

寿光市区圣城街道的一户菜农(受灾)告诉我,他们村子里没有人上这个保险,村委也未作要求,受灾的蔬菜大棚是从他人租借的,他本人除了蔬菜损失外并无其他损失。

寿光市郊文家街道的一户菜农(未受灾)说,全村所有的保险都由村委承担费用,曾经在一次大风刮烂薄膜的时候保险公司进行过理赔,但具体的保险细节,她不知情,因为这些保险全都不经过农户之手,由村委统一代办。

2018年8月25日,山东寿光纪台镇孟家村。©视觉中国

我在受灾最严重的区域之一口子村,问了几位正在晒泡水麦子的村民。他们向我摆手,表示对这个保险不清楚。附近的村民也表示,听说过这个保险,但是不知道具体细节。

弥河沿岸种植苹果和速生杨的农户向我表示,农业局的同志曾告诉他有这方面的保险,但是他没有入。“他说除了经营单位上了之外,只有一个农户上了保险。以前觉得没什么必要,现在得好好想想了。”看来“农业局的同志”也很无奈。

显然,旧的农业保险条约对于菜农来讲,无论是保险范围还是保险额度,吸引力并不是很大。

黎明,但是微光

回过头来,我们看看2015年开始,寿光当地保险所做的努力。

在2015年的《寿光市2015年政策性农业保险项目》招标和中标文件中,寿光政府对于2013保险的责任范围进行了升级:因雹灾、洪涝、风灾、雪灾原因造成日光温室损毁及棚内作物直接损失,保险人按照保险合同约定负责赔偿。

《寿光市农业局关于做好2017年日光温室政策性保险的通知》文件也显示,这一标准一直沿用至今,上一次农业保险推广时间为2017年10月,保险期限为8个月,后来调整为1年。

责任的定义更加亲民易懂,同时保险的保障能力也得到了提升。保险费也从原来的100元上涨到了200元,当然同时上涨的还有保险额度,从原来的6000元/亩涨到了20000元/亩。另外,该保险还将原先的火灾险单独拆分出来,做成了一个商业附加险。

保险额度的提高和商业附加险的出现,将对农民生产的保护进一步提高,一个占地2亩的温室大棚如果上了这份保险,可以获得4万元的赔付,相较旧的蔬菜大棚农业保险有了大幅度提高。

据寿光电视台8月25日报道,寿光市农业局负责人表示本次受灾的温室大棚已经可以申请理赔。

然而能够去申请理赔的只有极少数人,因为这份保险的投保率极低。8月27日《每日经济新闻》报道,保险人中国人保财险寿光支公司的员工透露,在这次受灾的14万个大棚中,只有120个大棚上了这份保险。

即便是这一亩地2万元的赔偿款,仍旧无法覆盖灾后重建的大部分成本,而这本应是保险存在的目的。

类似的保额过低问题在其他地区也出现过。如《经济观察报》在今年1月报道,安徽农户种植经济作物遭遇大风和强降水,大棚实际损失200多万,保险只能赔10多万元,预计损失上千万。在寿光被洪水浸泡的大棚,最多可以获得4万元的赔付,而实际损失将超过20万。

《经济观察报》年初报道,中国农科院农业风险管理研究中心主任、研究员张峭提到,尽管覆盖面和总额迅速扩张,但保障金分配到具体种植户时表现一般。所谓政策性农业保险是指中央政府和地方政府进行保费支持的农业保险,此前中国确定的“低保障、广覆盖”原则,主要针对国家粮食安全保障,却不能解决农民致富、农业升级的问题。

可以看到,产品虽然已经就位了,但是保险却没有起到它应起的作用。这与目前农业保险与政府补贴有很大关系,山东、安徽、河南等多省都在鼓励商业性农业保险作为农业保险的补充,中国人保、安华、华农等公司都推出了不同品类的商业性农业保险,但主要针对露天种植的作物品种,仍然不保大棚。

对于大棚这种反季节种植蔬菜的农作方式,保险公司很难推出相应的险种,主要原因就在于,菜虽便宜,大棚蔬菜生产设备却十分昂贵。比如在寿光相对因地制宜的蔬菜大棚农业保险中,保险重头并不是大棚中可以卖钱的蔬菜,而是温室大棚本体。保险金额20000元/亩,其中:墙体6000元,钢架结构9000元,棚膜2000元,草苫或保温被1800元,棚内蔬菜1200元。

作为重要的生产资料,大棚实在太贵了,贵到保险公司不愿去保。如此一来,一方面只有少数农民选择购买保险(反正也没多大用),另一方面则是体现于金额层面的确实“没多大用”,灾后恢复重建工作难度可想而知。

风雨与陋室

对于正在看手机、电脑的城里人来讲,农业生产早已变得陌生。但农业对于中国的意义不言而喻,它在整个社会、市场和政治中都有千丝万缕的联系,务必加以重视,而如今看来,人们对农业保险的投入远远不足。

希望现在看着菜价上涨而啧有烦言的各位读者能够明白,为什么每年中央的1号文件都是给农业的。

本次洪水能否让寿光当地的菜农意识到农业保险的重要性,恐怕不取决于菜农自己,而取决于全国范围内针对经济作物的农业保险能否切实推广,保险产品能否成为农民抵御天灾人祸的一道坚固防线。

就目前的产品而言难度较大。现阶段“政策性”的农业保险只能提供最低保障,而如果单纯通过增加保费来提供较高保障,考虑到支付保费的“五五开比例”,存款较低、现金流较差的农民(即大多数农民)不一定能够接受,地方政府的财政压力却会急剧放大。

可以想象的出路之一,是在政策性农业保险以外引入商业保险公司,推出不同档位的保险业务。各地政府也应该针对本区域农业的具体情况设计相应的特色农业保险,实现农业保险的分层和多元。

预计到2020年,农业保险保障率将达到24%,2030年,农业保险保障率能达到40%,农保市场广大、意义更是重大,需要更多参与者。未来若能投入更多人才、利用更多先进技术,保险公司或许可以更好地理解农业生产,并设计更为科学、经济的农业保险产品——前提是早投入、早准备。

也有人提出了“保险+期货”的连接机制,通过期货规避价格风险,通过保险规避现实风险。人保财险在2015年就开始在大连推行鸡蛋和玉米的“保险+期货”,随后将种类扩大到棉花、大豆和白糖。

如果农业保险等金融工具到位,农民有可能改变数千年来靠天吃饭的历史。政府积极参与保险建社,就能降低被动赈灾时的窘迫;企业积极参与保险建设,也能从不断发展的农业中分一杯羹。

不过,在保护农民利益时候,“拴在一根绳上”的政府、保险公司、村级干部和农民,任何环节都不能掉链子。实际上农业保险中屡见的虚保和骗保问题也不容小视,比如在2016年,河南平顶山就查办了一起保险公司勾结村干部贪污200万农业保险理赔款的案件,

想要改善这种情况,自然也需要更加市场化,更加透明、多元的农业保险环境。中国农科院农村经济发展研究所研究员夏英认为,农业保险的“准公共物品属性”决定,政策性农业保险具有有限市场竞争性。这可能是农业保险迄今为止粗暴、懒惰等问题的源泉。如果不能让更多公司、更多资本加入农保“圈子”,各自为战、猫腻频出的历史可能还会重演。

农民的劳动生产风险很大,保障却很少。农业保险本应成为遮风挡雨的最后一道墙,如今却还只像寿光受灾的大棚一样,表面上经得住风雨,水一多就全垮了——坚固的保障,是农业得以持续发展的重要因素。寿光水灾之后,我们不该忘记。