中國政府力主一億人口進城,戶籍制度漸次名存實亡(圖源:AFP)

即便意識到了複雜而深切的人口危機壓力,中國政府也似乎沒有透露要徹底廢除過時的戶籍制度的信號。

2014年中國政府宣布旨在讓1億農業人口和和其他常住人口進入城市落戶的“新型城鎮化”計劃,以提高他們的生活水平和中國的城鎮化水平,讓這些“新鮮血液”成為刺激中國經濟的新動力。按照這份計劃《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》,到2020年中國常住人口城鎮化率達到60%左右、戶籍人口城鎮化率則達到45%左右,達到世界發展中國國家平均水平。這份報告宣稱會為此,“加快改革戶籍制度,創新和完善人口服務和管理制度,逐步消除城鄉區域間戶籍壁壘,還原戶籍的人口登記管理功能,促進人口有序流動、合理分布和社會融合”。

4月9日,中國官方發布實施計劃——《2019年新型城鎮化建設重點任務》。這份計劃由5年前成立的中國推進新型城鎮化工作部際聯席會議審議通過。它要求,2019年推動1億非戶籍人口在城市落戶目標取得決定性進展,實現常住人口和戶籍人口城鎮化率均提高1個百分點以上。具體而言,除中小城鎮外,北京、上海、廣州、深圳等4大超特大城市將調整落戶政策,大幅增加落戶規模;而城區常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制;城區常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件,並全面取消重點群體落戶限制。

自中共建政後,中國大陸一直實行嚴格的城鄉二元戶籍制度,尤其是農業人口被牢固地限制在土地上,無法擁有遷徙自由,而大規模的人口遷徙則被納入國家計劃體制行為,個人很難擁有自然遷徙的權利。1978年,中國宣布對內改革和對外開放,人口的自然遷徙越來越成為必然,從而誕生了中國歷史上規模空前的農民工城市務工遷徙路線。它不僅塑造了中國改革開放的經濟奇蹟,也成為推動中國城鎮化進程的引擎。然而,非城鎮人口的大量湧入讓中國的城市管理者備感壓力和兩難:城市經濟發展需要不斷更新廉價勞動力,然而城市擴張意味着一系列社會問題的發生,包括城市公共資源的配置不足等。

中國人口生育率不足、“未富先老”,按估算人口總量在2025至2030年達到頂峰爾後掉轉直下,城鎮新加入人口來源面臨萎縮甚至枯竭危機。而更讓這一形勢雪上加霜的是,一道城鄉二元戶籍制度的無形之牆成為阻止數億大軍的障礙。

中國政府在《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》中承認,“大量農業轉移人口難以融入城市社會,市民化進程滯後。目前農民工已成為我國產業工人的主體,受城鄉分割的戶籍制度影響,被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬,未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務,產城融合不緊密,產業集聚與人口集聚不同步,城鎮化滯後於工業化。城鎮內部出現新的二元矛盾,農村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯,給經濟社會發展帶來諸多風險隱患”。雖然中國政府此前一直因為這種反人道的制度設計而收到人權機構的指責。不過,即使如此,戶籍制度作為人口管理的制度並不會走入歷史。

中國是世界上建立人口管理制度最早的國家之一。早在先秦時期,人類受制於有限的生產力水平,人口被視為一個國家繁榮強大的最重要標準,各諸侯國連年混戰所爭奪的除了土地最重要的便是人口資源。“遠人不服則修文德以來之”,對於統治者來說,國家為了有效地將人口轉化為國力便需要配套人口管理制度,將人口充分地組織起來。春秋戰國,各諸侯國相繼展開人口競爭策略。

事實上,對於當時來說,國家財富主要來源於兩種人丁稅(口賦)和財產稅(主要為田賦)兩類,而國家稅收的釐定尤其是人口稅直接有賴於對精細的人口管理制度和土地統計稽核制度的建立。從漢代將“編戶齊民”作為士農工商各階層的口賦依據,到唐代楊炎推行的“兩稅法”弱化人頭稅,再到清代康熙朝“滋生人丁永不加賦”,人口管理制度作為徵收人口稅依據的職能在不斷弱化。

不過,隨着現代社會管理複雜性強化,人口管理制度並未消失。1949年中國建政後實施城鎮和農業人口的“二元體制”,重新建立一種人口管理制度。這一體制的形成便利於中國政府迫切進行的工業化進程資本原始積累,農業創造的價值被以稅收的形式和計劃體制下工業品統購的形式,實現產業部門之間的財富轉移。而在這一過程中,從業者即人口被強行固化在分立狀態中。而隨着中國城鄉一體化進程的緩慢推進,戶籍制度本身仍然有其存在的價值,但是城鄉二元體制則越來越成為背離市場原則的一道無形壁壘。

當然,即使那些最堅定的反戶籍制度聲音也不得不承認戶籍登記註冊的人口學和社會服務管理意義。其實,不獨中國,日本等東亞文化圈國家自不必說,西方世界也曾誕生人類最初的基於人口稅的人口管理制度,而今則同樣普遍存在基於社會服務管理職能的人口登記制度。在美國,各州情況不同,但是捆綁駕駛證號碼、社會保障服務乃至子女就學的人口登記同樣普遍存在。所以,從本質上說,戶籍制度的興廢不存在問題,問題在於其實施形態是否背離人類自然賦權,是否被國家權力用於塑造階層不平等、不平衡。

中國政府宣稱會有序戶改,這意味着為了避免城鄉二元體制的驟然取消而造成社會衝擊,中國政府還有很多工作要做,在城鎮化和鄉村振興的拉鋸戰中尋求平衡。