不久前北约举行了年度峰会,美国总统川普趁机展开令欧洲领袖侧目的外交展演。

他先是宣称德国已被俄罗斯控制,原因是两国达成能源交易,管线完工后俄国将大量对德国贩卖天然气。接着川普又强调,北约成员不只应该达到军费分担的基础——即各国GDP的2%——还要提高一倍,达到4%。奇想式的漫天要价自然不会有人放在心上,但关于分担的争论,过去历任美国总统都曾提出,诚属要事。

随着冷战结束,北约盟国得以享受和平红利,纵有一些区域冲突,如介入南斯拉夫内战,整体军费支出还是呈现下降趋势。然而,美国的负担却越来越重。

2001年美方支出约占北约整体支出的5成,到2016年已来到75%。再以2011到2014年为例,除美国外,所有盟国年平均支出减少近1.9%;2014年俄国挥军克里米亚后,盟国军费迅速弹升,年平均支出增加3.5%,约为870亿美元的巨额投资。

军费增加一方面是防范未然,一方面是在2014年北约峰会,各国签署投资国防承诺,尚未达到2%的成员,都得逐步增加支出,力图在十年内实现。目前除美国外,只有英国、波兰等六国达标,立陶宛和拉脱维亚可望在今年内完成。但预计到2024年,除美国外的28个北约成员可能只有11个左右能兑现承诺。

面对扩张主义当道的俄罗斯,欧洲仍必须依靠美国的安全保障,乍看之下,欧洲似乎别无选择,只能尽力满足川普的要求。然而,德国、法国等大国都有国内政治对军费上升的抵制、其他小国更难以出资添购军备,短时间内不会有太多转变,且川普放话明年继续检讨军费分担,料想将持续构成美国与欧洲的龃龉。

更有甚者,在欧洲执牛耳的德国进展极为有限,今年只有将GDP的1.2%用于国防,因此被川普点名抨击。不过,多数的观察家都认为,川普的行为并非只是不满德国国防预算不足,而是要将贸易问题挂勾,解决美国对欧盟的贸易赤字,而德国正是主要逆差来源。论者批评,川普对跨大西洋关系的唯一兴趣,只是让欧洲从美国购买更多产品、向美国出售更少产品,达成他所谓的「公平原则」。

川普的任性难测,让美国越来越被认为是不可靠的伙伴,德国必须负担起龙头的角色,与法国等一起保护欧洲。今年四度执政的梅克尔内阁有了新思维,希望德国保持跨大西洋关系,但变得更加欧洲化。这被解读是要强化德国防务能力、提高军费开支,预计到2021年国防预算将从385亿欧元增加到424亿欧元,约与法国相等。

但这种程度距离保护欧洲仍有相当大的差距,欧洲各国也了然于胸。根据欧洲著名智库欧洲外交关系协会(ECFR)的研究,欧盟成员国愿意为欧洲安全付出更多,但不希望在此时与美国分手,亦有13个欧盟成员国愿意做出让步,以确保美国留在欧洲。毕竟,欧洲防务合作(PESCO)仍嫌空洞、建立欧洲军队遥遥无期,欧洲还是得依赖美军。

然而由于德国内部对于驻扎美军颇有意见,加上川普藐视北约,撤回驻欧美军变得更为可信。目前美军在德国和意大利分别有两个作战旅,若华府想要采用离岸平衡的战略,如同韩半岛的逐步撤军,可能会考虑重新部署驻欧美军,方案包括驻德美军大规模撤离、全部或部份转移到波兰。

当然,美军完全撤离欧洲仍属不太现实,华府不会轻易放弃对欧洲的影响力,而饱受俄国威胁的中东欧各国亦会想尽办法让美军留下。如波兰曾提议以20亿美元的代价迎接美军,与德国形成强烈对比,显示欧洲内部对安全的认知差异。

对德、法、英等老欧洲来说,虽然也认为俄罗斯是主要威胁,但它们显然更关心网络攻击、恐怖攻击等随时会在境内上演的战事。近来则由于中东不靖,难民移民问题变成重大威胁,意大利、希腊等南欧,奥地利、匈牙利等中欧国家更有所感,也加剧欧洲歧见。

在中东欧地区,包括波兰、罗马尼亚、波罗的海三小国等,防范俄国干涉内政,则是首要目标。目前美军在此区域有重装旅以轮替驻防地的方式,吓阻俄罗斯的蠢动。为了强调它们的协防价值,中东欧国家陆续向美国采买昂贵的武器,像是罗马尼亚去年订购要价39亿美元的新型爱国者防空系统(PAC-3)、波兰今年也跟进采购47.5亿美元的PAC-3。

需注意的是,这些采买不只是一手交钱一手交货,代表的其实是更紧密的防卫安排。由于俄国在加里宁格勒和克里米亚半岛布署强大的反介入与区域拒止(A2/AD)能力,像是远程地对空导弹系统,牵制北约盟国。因此当罗马尼亚与波兰的PAC-3架构完成,便可以连结陆基神盾系统(Aegis Ashore),成为俄国在波罗的海与黑海的平衡力量。

此外,神盾系统亦是欧洲阶段性适应方案(EPAA)的重要一环,这是欧巴马政府任内确立的方案,旨在保护盟国不受伊朗导弹威胁,今时同样适用于俄国。除了罗马尼亚与波兰外,已透露出的布署包括土耳其的雷达、德国的空军指挥中心、西班牙的海军基地等。目的是希望透过具有成本效益的技术,适应不断演进的威胁,也等于是要求北约盟国负起更多自卫的责任。

不过若论军力与军备,上述这些安排恐不足以应付俄罗斯军演引发的意外冲突、或是对波罗的海俄语地区的刻意入侵,充其量只能展现北约抵抗的决心。对中东欧国家来说,重点仍是美军的存在,人数虽只有数百到数千,却可以起到一种绊索的作用,让莫斯科在动武前考虑华府可能的报复反击,进而限制俄军的挑衅。

最后,尽管川普与北约盟国相处决非融洽,但五角大厦的将军们仍使本届政府在既定的轨道上运行。由于川普的搧风点火,转移了今年峰会公报内容的焦点,事实上北约刚通过相当重要的计划——在美国的逼迫下,北约盟国启动「30-30-30-30」,该计划将要求北约拥有30个陆地营、30个战机中队,以及30艘在警戒后30天内部署的船舰,都是为了支持北约对付任何俄罗斯的威慑并随时准备战斗。

而早在6月的北约国防部长会议,北约秘书长史托腾伯格(Jens Stoltenberg)已宣布将成立新的大西洋联合部队,司令部将设在美国维吉尼亚州的诺福克(Norfolk)、联合支持司令部将设在德国的乌尔姆(Ulm)。同时,美国海军也将重建美国第二舰队,面对在北大西洋更加活跃的俄罗斯舰队和越来越多的军事竞争。

种种的迹象均显示,美国并没有放弃北约,2018年的国防战略也明白指出,北约将会反制俄国的冒险主义。问题是,川普政府选择性的忽视以规则为基础的国际秩序,使得北约必须学会新的应对方式——也就是在盟约的多边关系中,寻求夹杂符合美国与本国利益的双边关系。

北约盟国也各有考虑,比起单纯美军进驻,西欧国家如德法更重视与美国的军事技术与情报合作,这就与中东欧国家期待的美军驻扎有所区别。但无论是哪种观点,都必须要对北约与美国有足够的付出。说穿了,在川普时代,唯有符合美国离岸平衡的角色安排,才是颠扑不破的国安策略。