文:恆大研究院 任澤平 羅志恆 賀晨 華炎雪

摘要

    美國憲法規定三權分立,立法權、行政權與司法權分別歸國會、總統和最高法院所有,其實質為權力制衡,但兩黨政治鬥爭明顯。其中,總統的主要職責為忠實執行法律法案,內閣及相關部門輔助總統行使行政權。

當前直隸於美國總統的重要機構主要有內閣、總統行政辦公室及特定獨立職能部門三類,內閣級別核心成員達24名。內閣主要由美國副總統和15個行政部門組成;總統行政辦公室獨立於內閣,是對總統的貼身幕僚、直接向總統負責的各級助理及機關的總稱;特定職能部門直接受總統指揮、管理與控制,包括中央情報局等。除副總統外,特朗普可直接解聘內閣及行政辦公室人員。特朗普就任總統以來,頻繁更換內閣及白宮高級官員達42人。

與外貿及經濟直接相關的主要高層已基本轉為鷹派,與其他內政、外交相關的副總統彭斯、國務卿蓬佩奧等多次指責中國的南海、一帶一路問題,對華批評從貿易上升到意識形態層面,是極端鷹派。僅財長姆努欽相對溫和。貿易代表萊特希澤主張在貿易上保持對中國的強硬姿態,認為中國是對全球貿易體系最大的破壞者。貿易與製造業辦公室主任納瓦羅認為中國利用貿易補貼和匯率操縱,將產品傾銷到美國。白宮首席經濟顧問庫德洛對華態度由鴿轉鷹,認為301調查的核心是科技問題,不能讓中國扼殺美國的未來。商務部長羅斯認為首要任務是降低貿易逆差,對實行不公平貿易政策的國家予以反擊。國家安全顧問波頓在外交問題上是極端鷹派,鼓動美國放棄「一中原則」。

1979年中美建交至今,中美關係可劃分為三個階段:合作共贏(1979-2000)、競爭合作(2000-2008)、戰略遏制(2008-今),兩黨對華態度從對華友好的共識到分歧,再到形成遏制中國的共識。整體上共和黨更為務實,重實際利益輕意識形態,民主黨重意識形態強調中國的人權問題,共和黨對華負面評價佔比高於民主黨。兩黨對華態度整體上取決於中美關係、世界政經格局變化。第一階段,中美有共同對抗蘇聯的利益基礎,其後為促進中國走向西方的自由經濟、民主政治、獲得中國市場,美方拉攏中國,支持中國加入WTO。兩黨對華整體友好,對華接觸是共識。第二階段,中美有競爭也有合作,2000年共和黨政綱提出「中國是美國的戰略競爭對手,而非戰略合作夥伴」,但911事件後美國需要與中國合作對抗恐怖主義等,美國對中國實施「接觸」與「遏制」戰略。兩黨在此階段對華定位出現分歧,共和黨對華態度轉為強硬與拉攏交織,民主黨主張繼續與中國接觸,認為中美關係惡化會損害美國國家安全利益,但也關注中國的人權問題。第三階段,美國受金融危機重創、貧富差距拉大,反全球化抬頭,同時中國超越日本成為世界第二大經濟體、提出「一帶一路」倡議、南海衝突加劇。美國重返亞太,實施「亞太再平衡」,對華全面遏制。兩黨對華重新走向共識,即遏制中國。美方認為中國是政治的威權主義,經濟上的國家資本主義,貿易上的重商主義,國際關係上的新擴張主義。

美國對華貿易摩擦向投資限制、技術封鎖和人才交流中斷全面升級,貿易逆差只是幌子,遏制中國的戰略意圖明顯。

目錄

1   美國權力的主要架構

1.1總統、國會、最高法院:三權分立,相互制衡

1.2美國行政部門組織架構

1.2.1  內閣

1.2.2  總統行政辦公室

2   特朗普內閣主要成員及思想

2.1特朗普頻繁調整內閣成員,逐步集聚鷹派官員

2.2當前內閣成員主要觀點

2.2.1  經貿領域核心官員主要觀點:全面鷹派

2.2.2  內政及外交領域核心官員主要觀點:基本鷹派

3   美國及兩黨對華態度的轉變

3.1互利互惠的合作共贏時期(1979-2000):中美關係在波折中前進,兩黨對華接觸達成共識

3.2合作與競爭並存的過渡期(2001-2008):貿易合作領域更趨廣泛但摩擦增多,兩黨對華定位分化

3.3漸行漸近的戰略遏制期(2008年至今):中美關係重新定義,美國兩黨對遏制中國重新達成共識

4   中美經貿關係的未來走勢  

4.1美國對華貿易摩擦向投資限制、技術封鎖和人才交流中斷等全面升級

4.2傳統對華友好的美國政商人士普遍對中國改革開放的進程緩慢表示不滿,認為要重新調整中美關係

4.3中美貿易戰的演變

正文

1   美國權力的主要架構

 

1.1 總統、國會、最高法院:三權分立,相互制衡

美國憲法將權力一分為三,指出「所有立法權力皆由美國國會所有」、「行政權力則由美國總統所有」、「司法權力由美國最高法院和一些可以由國會隨時下令設立的次級法院所有」,其實質為權力制衡,防止權力的集中與濫用

美國國會作為國家最高立法機構,由參議院、眾議院構成,兩院相互制衡。美國憲法規定國會具有立法、代表選民發言、監督、公眾教育、調解衝突等任務,其中立法和代表權是最重要的兩個法定職責。在制定政策中國會擁有的權力主要體現為四大方面:徵稅與財政赤字、國防、建立法院系統以及規範聯邦政府。出於權力制衡的考慮,美國參議院、眾議院的職能不同。其中,眾議院主要享有提出並發起法案的權力,而參議院單獨行使「建議與同意權」,即對眾議院發起的各項提議批准或否決。

美國總統擁有行政決策權,其主要職責為忠實執行法律、法案,內閣及相關部門輔助總統行使行政權。美國總統除擔任國家元首和武裝部隊總司令外,還享有行政決策權,負責執行國會通過的法案、任命包括內閣在內的聯邦機構負責人等。此外,總統可以否決任何獲國會通過的法案,如果被否決法案再次獲國會兩院三分之二票數通過,總統的否決權將會被推翻。

最高法院享有審判案件與爭論的司法權,法官的政治思想信仰將影響其司法投票裁定。1789年《美國憲法》第三條規定,最高法院是在其管轄範圍內對聯邦法律的最終解釋者。最高法院通常由一位首席大法官和八位大法官組成,法官均是由美國總統提名,並需在參議院投票通過後方可任命。一旦獲參議院確認任命,法官享有終身任期,他們的職位將被保留直到去世、辭職、退休或彈劾。由於每位法官在司法裁決時均享有一票投票權,因此法官本身政治思想信仰將影響其投票裁定。

雖然美國長期奉行三權分立,但實際上各部門互相影響、滲透與制衡,且在國會、總統及內閣、最高法院之間黨派政治鬥爭明顯。例如,美國最高法院大法官由總統提名,經國會參議院通過任命,提名程序具有強烈的政治色彩。一般而言提名人選主要符合總統黨派理念,一旦提名成功將影響美國未來幾十年內司法裁定,因此國會參議院投票一般呈現共和黨、民主黨投票涇渭分明情況。如2018年10月特朗普提名大法官卡瓦諾(Brett · Kavanaugh),因其為保守派法官,一旦通過參議院投票,將對未來幾十年美國司法在墮胎、同性戀、雙性戀和變性者權利、總統權力範圍以及宗教在社會中的作用等最具爭議的問題產生影響。因此最終投票結果為50對48,其中參議院51名共和黨議員幾乎都投了贊成票,1人棄權(女性),1人未參加投票(因故未能參加投票);49名民主黨議員中幾乎都投了反對票,只有1人投贊成票(為尋求連任做出的政治妥協)。

1.2       美國行政部門組織架構

美國行政決策權主要集中於總統,國會對總統有一定限制權力,內閣及同等級機構作為代表人執行總統指令或相關政策。當前直隸於美國總統的重要行政機構主要分為三類,其一為內閣,主要由美國副總統和15個行政部門組成;其二為總統行政辦公室,獨立於內閣,是對美國總統貼身幕僚人員、直接向總統負責的各級助理人員及機關的總稱;其三是特定職能獨立部門,直接受到美國總統的指揮、管理與控制,包括中央情報局等。其中,內閣級別核心成員達24名。

1.2.1  內閣

美國總統是美國聯邦政府行政分支的領導人和負責人,而內閣是總統的下屬輔助機構,沒有憲法上的獨立地位。內閣成員主要包括副總統、國務卿、財政部長、國防部長、司法部長、商務部長、國土安全部長等。除副總統外,其餘15個內閣成員由總統提名,並需由國會通過,值得注意的是,總統可隨意解除副總統以外其他內閣成員職務。

美國副總統由選舉產生,不得擁有行政決策權,是美國總統的第一繼任人選。目前美國聯邦政府行政機關中,只有總統及副總統兩個職位由選舉產生,任期四年。與美國總統一樣,美國憲法規定副總統任職要求有三:一是副總統須年滿35歲;二是在美國居住14年以上;三是「出生時為合眾國公民」。儘管美國副總統行政職位僅低於總統,但其不擁有行政決策權,僅作為總統的代表人來行使相關權力。與「當選擔任總統職務不得超過兩次」的規定不同的是,憲法第二十二條修正案沒有限制副總統的連任次數。同時,根據美國憲法的第一條第三款第四節,副總統兼任「美國參議院議長」。此外,作為總統第一繼任人,當在任的美國總統出缺(於任內死亡、辭職或者遭到彈劾)時,副總統繼任,成為新一任的美國總統,歷史上共有9位副總統在任期繼任成為美國總統。如安德魯·約翰遜在林肯總統遇刺後接任總統職務(1865年),杜魯門在羅斯福總統逝世後接任總統職務(1945年),福特在尼克松總統辭職後接任總統職務(1974年)。

由於部門的重要性,國務卿、財政部長、國防部長和司法部長通常被認為是內閣最重要的四位成員,對總統影響力、政策執行力產生重要影響。

其中,國務卿由總統提名,其政治權力及影響力僅次於總統。美國國務卿作為美國國務院的首長,主管美國外交事務,職能上對應我國外交部長,但在美國聯邦政府權力體系中,國務卿的政治權力和影響力大於副總統,僅次於總統。此外,國務卿排在副總統、眾議院議長、參議院臨時議長(副總統因故缺席時,由多數黨最資深議員擔任臨時議長)之後,作為總統第四繼任人選。

財政部長是美國總統的主要經濟顧問,也是政府經濟和財政政策的關鍵制定者,主要負責編製聯邦收入預算,制定國內和國際中金融、經濟和財政政策,管理公共債務,監督生產硬幣和貨幣,徵收稅收以及管理聯邦政府所需的資金,監督財政部執法機關的執法行為等事務,並擔任美國政府的財務代理人,為總統第五繼任人選。

國防部長主要負責軍事相關事務,是美國總統的主要國防政策顧問,並負責規劃與執行一般國防政策和與國防部相關的其他政策,為總統第六繼任人選。根據1947年國家安全法案,國防部長必須是至少在七年內未加入任何現役武裝部隊的平民,但美國國會對此有豁免權,如2017年詹姆斯·馬蒂斯在獲特朗普提名後,獲得了參議院的豁免,使其成為第二位獲得該豁免,以退役未滿七年的身份而出任美國國防部長的退役將軍。

司法部長被認為是美國總統的首席法律顧問,其職責是替美國總統處理法律事務及監督美國行政部門,為總統第七繼任人選。白宮官網列出司法部的主要職責為「依法執法,維護美國利益;確保公共安全免受國內外威脅;對犯有非法行為的人尋求公正的懲罰」。

商務部長、農業部長、能源部長、勞工部長等在美國是政策的具體執行部門負責人。其中,商務部負責處理反傾銷、反補貼案件,管理進口配額,同外國政府協商自動出口限制和實行出口管制。農業部等各部門在對外貿易上分別代表對應的產業和群體,在貿易問題上爭取相關利益,通過多種方式影響貿易決策。

1.2.2  總統行政辦公室

       總統行政辦公室作為對總統負責的行政機構,是對美國總統貼身幕僚人員、直接向總統負責的各級助理人員及機關的總稱,主要包括白宮辦公廳、貿易代表辦公室、貿易與製造業辦公室、經濟顧問委員會、美國行政管理和預算局等部門,除內閣部長級職位(如美國行政管理和預算局局長、美國貿易代表),核心工作人員的任命不需要參議院同意,由總統直接任命。目前總統行政辦公室統一由白宮辦公廳主任領導。

當前在對外事務方面對美國總統影響較大的辦公室行政人員主要包括白宮辦公廳主任、美國貿易代表、貿易與製造業辦公室主任,而在對內財政政策預算上為行政管理局局長和預算局局長。

白宮辦公廳主任作為美國總統辦事機構的最高級別官員,屬於內閣級別官員,負責監督管理其下所有白宮幕僚的工作、安排總統的日程、安排總統會見活動、對總統的政策提供參謀意見、召集白宮辦公廳會議等。白宮辦公廳為服務總統個人的行政部門,一般由美國總統的競選班底組成,即為總統的密友和親信,對總統影響力較大。該機構任職人員由總統任命,無需參議院批准,因此不受國會的監督和約束。

美國貿易代表為貿易代表辦公室負責人,由總統提名,與內閣部長同級,在貿易政策制定和執行上發揮重要的作用。貿易代表辦公室(USTR)地位特殊,一方面隸屬於總統,屬於行政機構,是總統的貿易顧問、談判代表和相關領域發言人,它在談判的過程中努力使財政部和國務院等行政部門參與;另一方面它由國會設立並被國會通過聽證會的方式監督,向國會動態彙報談判進程,與主要利益機構打交道、同國會議員溝通。貿易代表辦公室主要負責制定美國貿易政策、執行美國貿易出口政策,解決貿易爭端以及協調聯邦政府其他部門的貿易活動。

貿易與製造業辦公室主任是美國第45任總統唐納德·特朗普新成立機構的負責人,儘管其不作為內閣部長級別官員,但對當前總統的影響相對較大,其主要職能是向總統提供貿易談判的策略和建議。貿易與製造業辦公室將協調其他美國政府部門,評估國防工業和製造業的能力,為失業的製造業工人提供就業機會。

美國行政管理和預算局局長作為內閣部長級官員,協助總統協調、制定和管理財政預算,是美國總統維持對政府財政計劃控制的重要執行人,協助總統編製聯邦年度預算並監督預算的執行。過去行政管理和預算局隸屬於財政部,但由於部門人員的擴張,1939年起其歸屬於總統成為直屬機關。當前除協助總統管理財政預算外,行政管理和預算局局長還須同政府各部和國會各委員會主席打交道並施加影響,推動財政預算的通過。值得注意的是,行政管理與預算局與財政部的區別在於,前者負責編製聯邦支出預算,而後者負責編製聯邦收入預算和執行工作。

2    特朗普內閣主要成員及思想

客觀了解美方訴求和政治主張,最好的辦法是研究當前特朗普內閣高層官員及與特朗普關係親密人士的主要政見,為未來中美談判未雨綢繆。

特朗普就任美國總統以來,頻繁更換內閣及白宮高級官員,提名並任命符合其主要政見的人員,試圖加強其對白宮及各部門的絕對領導。在過去近兩年時間內,任何與特朗普有重大政策分歧或不聽命於他的幕僚或部長,大部分都辭職或被替換。據統計,自2017年1月特朗普就任總統至2019年1月,內閣、白宮高層離職人員已達42人,2017年以及2018年白宮官員變動率分別高達34%、31%,顯著高於同期歷任總統,其中奧巴馬、小布希、柯林頓任期第一年變動率分別為9%、6%和11%。當前特朗普政府離職重要官員包括美國前國防部長吉姆·馬蒂斯、前內政部長賴安·津克、前司法部長傑夫·塞申斯、前國務卿雷克斯·蒂勒森、前駐聯合國代表妮基⋅黑莉等。

具體來看,美國前國防部長馬蒂斯因與特朗普政見不同而主動辭職。馬蒂斯強調國際合作、與盟友保持必要接觸,以穩健著稱。儘管他強調中國為「戰略競爭者」,但其助手曾解釋馬蒂斯的觀點為「中國是競爭者,但並不是敵人」。在具體手段上,馬蒂斯試圖在競爭的基礎尋求與中俄的合作關係,是特朗普政府中的理性的聲音,也是避免中美軍事關係進一步惡化的穩定力量。馬蒂斯與特朗普的多項政策問題發生意見衝突,包括反對特朗普將美軍從敘利亞撤出,以及對待美國盟友的方式等,因此,主動辭去國防部長職位。

美國前國務卿蒂勒森因與特朗普政見不同而被辭退。蒂勒森的主要外交政策主張包括敦促美國留在跨太平洋合作夥伴關係(TPP)中、推動美國留在巴黎氣候變化協議框架中、倡導用協商和對話的方式解決朝鮮核問題、維持奧巴馬時期與世界主要國家一同簽署的伊朗核協議等,代表了特朗普外交團隊中的理性主義和國際主義。但由於蒂勒森執政理念與特朗普的民粹主義觀點背道而馳,最終導致特朗普將其辭退並提名鷹派邁克·蓬佩奧,後者在全球氣候、對華態度等外交政策上均採取強硬態度。

美國前司法部長塞申斯因在通俄門案件調查中放任調查推進被辭退。由於塞申斯主動迴避了對2016年大選通俄案件的監督,引發特朗普強烈不滿,多次抱怨前者沒有做好本職工作,並決定撤換塞申斯,任命塞申斯原來的辦公室主任馬修·G·惠特克(Matthew G. Whitaker)為代理司法部長,而惠特克則在早期表示需對穆勒的通俄門案件調查加以限制,否則調查將變成「為了政治目的收集信息」,人員安排變化將阻礙穆勒進一步開展調查。穆勒為特別調查官,曾在2001年至2013年擔任FBI局長一職,被兩黨都視為美國最可靠的執法官員之一。

2.2 當前內閣成員主要觀點

經過特朗普頻繁更換內閣、白宮高層官員,當前與對外貿易及經濟直接相關的主要高層,如貿易代表、國家貿易委員會主任、商務部長以及首席經濟顧問等,均已全面鷹派,符合特朗普政治主張;而與內政、外交等相關的核心高層,如副總統、國務卿、國防部長、司法部長、白宮辦公廳主任等,也逐步轉化為強硬鷹派或聽命於特朗普。白宮內部理性主義和國際主義的聲音日益消退,代之以民粹主義,對華全面強硬。

2.2.1  經貿領域核心官員主要觀點:全面鷹派

羅伯特·萊特希澤(Robert·Lighthizer): 美國貿易代表

萊特希澤是對華鷹派人物,主張在貿易上保持對中國的強硬姿態,認為中國是對全球貿易體系最大的破壞者。他曾表示,中國政府利用大量補貼,向世界輸出過剩產能,搶佔全球市場份額,對全球貿易體系構成破壞。他還認為,中國竊取美國技術機密,從而獲取不正當比較優勢,因此,應當利用關稅手段等限制中國產品和投資進入美國市場。

萊特希澤在美國法律界和貿易界深耕多年,熟悉美國和國際貿易法律,憑藉對貿易史的深入理解和豐富實踐在特朗普團隊中有著較高的話語權。許多具體的貿易政策出台都與他有直接的關係,因此,應對其動向保持高度關注。

彼得·納瓦羅(Peter·Navarro):貿易與製造業辦公室主任(原國家貿易委員會主任)

納瓦羅是特朗普團隊中最強硬的鷹派之一,強烈呼籲美國降低貿易赤字。他在匯率問題上持強硬立場,認為中國和德國均為匯率操縱國。他支持貿易保護主義,認為為了保護美國的製造業,應該設立高關稅,反對美國加入北美自由貿易協定(NAFTA)和跨太平洋夥伴關係協定(TPP)。

一直以來,納瓦羅在經濟上抱有較為強烈的反華立場。在其2011年出版的《致命中國》一書中,納瓦羅認為中國利用貿易補貼和匯率操縱,將產品傾銷到美國,中國製造業的低成本來自於盜取美國的知識產權,對環境的破壞和以及對勞動者缺乏必要的保護等。

納瓦羅對中國的強硬立場迎合了特朗普的貿易保護主義思想,但他強硬的做派即使在特朗普團隊內部也時常引發爭議。納瓦羅和財政部長姆努欽在許多政策問題上存在明顯分歧,一些分歧已經達到公開化的程度,這也使美國國內對納瓦羅在特朗普政府中的作用產生懷疑。

拉里·庫德洛(Larry Kudlow):白宮首席經濟顧問

庫德洛在對華態度上已由鴿轉鷹,在2016年選舉期間,他曾批評特朗普的貿易政策,而在2018年成為首席經濟顧問後態度轉鷹,儘管他支持自由貿易,但仍主張不應對華豁免鋼鋁關稅,同時認為301調查的核心是科技問題,不能讓中國扼殺美國的未來。

同時,庫德洛在近期公開講話中再次指責中方存在不公平貿易行為,以及中方沒有誠意回復美方談判要求,他表示「他們(中國)是不公平交易者,是非法商人,盜取了我們的知識產權」,還暗示特朗普總統不會放棄關稅手段,美國與中方的爭端不僅僅在於貿易平衡,而是希望通過關稅來降低對華巨額貿易逆差,並迫使中國改變其不公平貿易行為,這包括盜竊知識產權,非關稅壁壘、普遍存在的非市場機制,以及大量政府補貼等。

威爾伯·羅斯(Wilbur·Ross):商務部長

羅斯在貿易上也持保守主義的觀點,在接受CNBC的採訪時,他認為商務部長的首要任務是降低美國的貿易逆差,對實行不公平貿易政策的國家予以反擊。但他也表示,自己並非反對全球貿易,它支持貿易,但只支持合理的貿易(Pro-sensible Trade)。

美國商務部在貿易決策體系中歷來只是政策執行部門,但羅斯治下的商務部在內閣中話語權有所加強。正是在商務部的建議下,特朗普政府決定於3月23日起對進口鋼鐵和鋁產品分別加征25%、10%的關稅,成為了本次中美貿易戰的導火索。

2.2.2  內政及外交領域核心官員主要觀點:基本鷹派

邁克·彭斯(Mike·Pence):美國副總統

彭斯是當前美國內閣鷹派中的鷹派,他對華的批評不僅僅局限於中美貿易層面,還進一步上升到了意識形態問題,批評前幾屆美國政府忽視了中國的行動甚至「助長」了中國,並明確表示「這樣的日子結束了」。

在11月13日出席在新加坡舉辦的東盟峰會及接受外媒採訪時,彭斯表示中國要徹底改變自身行為,才可避免與美國全面爆發冷戰,他在APEC峰會上的發言也再度表達類似言論。他主張在G20峰會中,中國除對兩國貿易逆差做出讓步外,還必須在包括保護知識產權、禁止技術轉移、取消限制進入中國市場、尊重國際規則及規範,以及保障在國際水域航行自由多項議題上做出實質讓步。

邁克·蓬佩奧(Mike Pompeo):國務卿

蓬佩奧作為內閣中的二號人物,同樣是對華鷹派人物。在2018年3月接替蒂勒森成為國務卿之前,蓬佩奧曾多次在公開場合表示中國才是美國的真正威脅。與被解僱的蒂勒森相比,蓬佩奧在觀點和風格上與川普更加合拍。

蓬佩奧對華的批評態度不僅涵蓋貿易領域,其同樣將高度上升至軍事和政治領域。在2018年初接受BBC的公開採訪時,蓬佩奧明確指出在對美國的滲透上中國遠大於俄羅斯,並且「中國經常嘗試盜取美國機構的商業秘密」,「中長期看,中國有能力成為美國最大的對手,中國不斷加強的軍事實力旨在全球範圍內抵抗美國」。蓬佩奧對華的鷹派態度,導致前期多次中美外交會晤分歧不斷,難以達成共識。

史蒂芬·姆努欽(Steven·Mnuchin):財政部長

姆努欽是特朗普政府高層中的少數偏鴿派官員之一,強調貿易互惠,希望同中國在內的世界各國保持良好的貿易關係。姆努欽曾公開表示,目前和中國並非貿易戰,而是貿易摩擦,美國採取措施的目的是為了讓美國獲得公平的貿易環境。

作為白宮的三號人物,姆努欽在特朗普政府中扮演著重要的角色,他強調對話和磋商,希望能和各方在管控分歧的條件下,尋求美國利益的最大化。他是特朗普政府中的調和者,並努力推動中美會晤,每當特朗普做出令人驚訝的舉措時,姆努欽會站出來緩和局勢,使事態不至於向著過度戲劇化的方向發展。

帕特里克·沙納漢(Patrick·Shanahan):代理國防部長

馬蒂斯的代理接任者沙納漢並未繼承前任國防部長馬蒂斯理性淡化中美緊張關係、強調通過對話解決紛爭的主張。沙納漢是美國軍方對中國採取更強硬立場背後的推動力量之一,其參與了特朗普政府2018年版《國防戰略報告》編寫,突出渲染中國、俄羅斯等「大國」對美國的挑戰,並將這種挑戰置於恐怖主義之前。其上任後曾公開表示,要將重點放在國防戰略上,並將中國和俄羅斯視為戰略競爭對手。

馬修·惠特克(Matthew·Whitaker):代理司法部長

當前惠特克在對外問題上暫未表現明顯傾向,但作為代理司法部長,其曾公開批評穆勒領導的涉俄調查,並已明確表示將不會迴避監督特別檢察官穆勒對通俄門案件的調查。

惠特克未來干擾「通俄門」調查手段主要包括拒絕配合穆勒提供相關資料,妨礙穆勒對關鍵部門人物採訪調查諮詢,指派司法部負責職業道德的官員對穆勒進行反向調查,削減穆勒的預算使其停止調查等。一旦惠特克開始干涉穆勒調查,通俄門案件審查進度或將放緩,特朗普被眾議院彈劾幾率將大幅降低。

約翰·波頓(John·Bolton):國家安全顧問

波頓在外交問題上是鷹派中的鷹派,其在奧巴馬上任時期經常撰文批判奧巴馬政府在外交上的「軟弱」,批判伊朗核協議、恢復與古巴邦交以及在外交上對中國太過柔性,甚至鼓動美國放棄「一中原則」,呼籲美國政府擴大台美外交互動,甚至駐軍中國台灣。

3    美國及兩黨對華態度的轉變

研究美國兩黨對華態度演變的重要文獻為兩黨總統候選人每四年在競選總統時對外發布的政綱,其綜合反映了兩黨主流政治主張。

1979年中美建交至今,中美關係可以2000年、2008年兩個時間點為界劃分為三個階段:合作共贏(1979-2000)、競爭合作(2000-2008)、全面遏制(2008-今),兩黨對華態度從對華友好的共識到分歧,再到形成遏制中國的共識。第一階段中的前半段,中美有共同對抗蘇聯的戰略和利益基礎,其後因1989年北京春夏政治風波和90年代初蘇聯解體,中美關係出現波折,但為推動中國改革並促進中國走向西方的自由民主政治經濟、獲得中國市場,美方拉攏中國,支持中國加入WTO。此時,共和、民主兩黨對華整體友好,對華接觸是兩黨共識。第二階段中美有競爭也有合作,2000年共和黨政綱提出「中國是美國的戰略競爭對手,而非戰略合作夥伴」,但其後911事件使得美國需與中國合作對抗恐怖主義等,美國對中國實施「接觸」與「遏制」戰略。兩黨在此階段對華定位出現分歧,共和黨對華態度轉為強硬與拉攏交織,民主黨主張繼續與中國接觸,認為中美關係惡化會損害美國國家安全利益,但也關注中國的人權民主問題。第三階段,美國遭受金融危機重創、反全球化抬頭、中國超越日本成為世界第二大經濟體、中國提出「一帶一路」倡議、南海問題衝突加劇,美國重返亞太,實施「亞太再平衡」,對華全面遏制。兩黨對華態度重新走向共識,即遏制中國。美方認為中國是政治的威權主義,經濟上的國家資本主義,貿易上的重商主義,國際關係上的新擴張主義,這是對美國領導的西方世界的全面挑戰。中國經濟崛起挑戰美國經濟霸權,中國進軍高科技挑戰美國高科技壟斷地位(國際分工從互補走向競爭),中國重商主義挑戰美國自由貿易,中國「一帶一路」挑戰美國地緣政治,中國發展模式挑戰美國意識形態和西方文明。

從兩黨對華態度看,有以下特點:1)國家利益高於黨派利益和分歧,兩黨對華態度整體上取決於中美關係、世界格局變化。當國家戰略需要對華友好,1979-2000年,兩黨可放下意識形態的衝突。2)兩黨對華態度從對華友好的共識走向定位分化,即共和黨對華強硬、民主黨對華繼續保持接觸態度,再到2008年後兩黨重新達成遏制中國的共識,但總體而言,共和黨對華更為強硬,民主黨相對溫和。3)共和黨關注實際利益,屬於現實主義,民主黨關注意識形態,強調人權等。

3.1互利互惠的合作共贏時期(1979-2000):中美關係在波折中前進,兩黨對華接觸達成共識

上世紀80年代是中美關係「蜜月」期,由於八十年代美蘇爭霸仍在繼續,美國有動力與中國緩和關係,認為中國在遏制蘇聯擴張方面具有重要作用,民主黨與共和黨在中美合作發展方面達成共識。1979 年 1 月 1 日,中美兩國正式建交。鄧小平訪美簽署了領事、貿易、科技和文化交流協議,兩國政府簽訂了為期三年的《中美貿易關係協定》,相互給予最惠國關稅待遇,中美貿易實現了正常化。

從兩黨態度來看,共和黨相對保守,希望審慎地與中國在互相尊重、互惠基礎上建立貿易合作,但對中國在哲學、政策、人權方面的主張並不認同,對中國民主改革的態度更為強硬。1992年後,共和黨更加重視中國開放自由市場,要求中國進行民主、自由化改革,並開始警惕美國激增的貿易逆差。1980年,共和黨政綱中強調「我們將努力創造條件,促進中美關係和平。我們將對我們自己的重大利益採取適當的謹慎和審慎態度,特別是在擴大貿易領域,包括轉讓具有潛在進攻性軍事用途的尖端技術。兩國之間的關係必須建立在相互尊重和互惠的基礎上,同時適當考慮到維護亞洲和平與穩定的必要性」。此外,共和黨人從1996年開始關注美國貿易逆差,在政綱中提到「1995年,我國的商品貿易逆差激增至1750億美元,並有可能在1996年創下歷史新高……僅在中國,赤字在過去三年半中翻了一倍多」。

民主黨更加開放和包容,他們認為與中國建立正常的外交和經濟關係是一項歷史性的外交政策成果。1980年民主黨政綱中提出對中美關係未來發展的看法:「民主黨致力於擴大和深化我們與中國的關係,使我們的人民和世界的和平與安全受益。我們將繼續尋求美國和中國可以合作的新領域,以支持共同利益。我們沒有也不會玩「中國牌」或其他危險遊戲;我們也不會允許我們與任何其他國家的關係阻礙我們繼續推進與中國關係正常化的努力。」

儘管上世紀90年代初期的北京政治風波給中美關係帶來危機,兩國雙邊貿易發展受到一定影響,但整體來看共和黨、民主黨均認為中國基於民主自由改革條件下的貿易開放將使雙方受益,他們認為中國在向市場經濟和國際貿易融合的過程中,將逐步走向西方的自由經濟和民主政治。為此,兩黨對華態度與國家利益高度一致:對華全面接觸,拉攏中國對抗蘇聯以及期待中國走向自由民主的西方模式。

在這一階段,中美貿易額持續擴大,中國於2000年上升為美國第4大進口貿易夥伴,中美雙邊貿易額達到1215億美元,中國對美順差達到838億美元,首次超過日本成為美國逆差第一大來源國。

3.2合作與競爭並存的過渡期(2001-2008):貿易合作領域更趨廣泛但摩擦增多,兩黨對華定位分化

2001-2008年,中美關係走向競爭與合作的時期,美國實施「接觸」與「遏制」並存的戰略,共和民主兩黨對中國的定位出現分歧,分別主張強硬與溫和的姿態。2001年「911」事件發生後,美國政府謀求與中國的合作共同「反恐」。2001年12月11日中國正式加入世貿組織,中美貿易關係納入到 WTO 多邊貿易體制框架之內。該階段,小布希政府一方面以「接觸」手段拉攏中國,允許中國入世初期在過渡期內逐步開放市場,另一方面要求中國履行「入世」承諾。兩國貿易合作領域更趨廣泛。2008年,中美雙邊貿易額達到4075億美元,美國對華貿易逆差達到2680億美元,佔美國全部貨物貿易逆差的32.2%。但是,伴隨中國的崛起,中美貿易摩擦與日俱增,美國對華反傾銷、反補貼案件明顯增加,不斷施壓人民幣匯率升值,並以此為契機推動中國金融業對外開放。

共和黨對華定位發生變化,對華態度為強硬與拉攏交織。共和黨肯定了中美在反恐戰爭和促進朝鮮半島穩定方面的合作,但認為中國是美國的戰略競爭對手。共和黨在2000年的政綱中指出「中國是美國的戰略競爭對手,而非戰略合作夥伴。我們將毫無惡意地與中國打交道。一個新的共和黨政府將理解中國的重要性,但不會將中國置於其亞洲政策的中心」。但2004年的政綱提出「美國與中國的關係是我們促進亞太地區穩定,和平,繁榮戰略的重要組成部分。」

民主黨主張繼續與中國接觸,認為中美關係惡化會損害美國國家安全利益,更關注中國在履行入世承諾、匯率及市場准入方面的進展。如2004年民主黨政綱中提到,「執政後將立即調查中國濫用勞工權利問題以及操控人民幣問題」並「打開一些重要出口市場的貿易壁壘,如中國的高科技產品市場」。2008年民主黨政綱提到「我們將鼓勵中國作為一個不斷增長的大國發揮負責任的作用,幫助領導解決21世紀的共同問題。」

3.3 漸行漸近的戰略遏制期(2008年至今):中美關係重新定義,美國兩黨對遏制中國重新達成共識

2008年美國經濟遭受經濟危機沉重打擊,2008-2009年經濟均負增長,失業率居高不下,經濟形勢惡化、貧富分化導致反全球化、民粹主義和貿易保護主義抬頭。與此同時,中國在2010年超越日本成為第二大經濟體,中美貿易逆差不斷擴大,美對華貿易逆差佔全部貨物貿易逆差的42.1%,超過日本在上世紀80年代的表現,對美國經濟霸主地位構成衝擊。隨之2012年南海問題衝突加劇,中國設立三沙市,2013年中國提出「一帶一路」戰略構想。在此背景下,美國於2010年、2012年先後提出「重返亞太」、「亞太再平衡」戰略,主導建立跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定(TPP)孤立中國等,2018年《國防戰略報告》將中國定位為「戰略性競爭對手」。美國朝野及兩黨對華態度從分歧再次走向共識,即遏制中國。

伴隨中國實力的提升,2008年至今,共和黨對中國態度更加強硬,尤其表現在中美貿易方面,對中國提出加強開放、提高法治及知識產權保護、取消補貼和廢除進口限制等方面要求,同時指責中國通過操縱匯率獲取不公平貿易收益,並在2016年上升到了意識形態方面。2008年共和黨政綱提出「我們必須確保中國履行其WTO義務,特別是與保護知識產權、取消補貼和廢除進口限制有關的義務。中國完全融入全球經濟要求它採取靈活的貨幣匯率,允許資本自由流動。中國的經濟增長帶來了環境改善的責任,無論是為了自己的人民還是為了國際社會。」到2012年,其再次提出「中國通過操縱其貨幣對美國出口商的不公平,將美國產品排除在政府採購之外,補貼中國公司,從而促進經濟。」和「如果中國不修改其貨幣政策,共和黨總統將堅持與中國的貿易完全平等,並隨時準備徵收反補貼稅,假冒商品將被積極地排除在國外,將鼓勵受害的私營公司在美國法院和世界貿易組織提出索賠,對侵佔美國技術和知識產權的外國公司採取懲罰措施,在中國遵守世貿組織政府採購協議之前,美國政府將停止採購中國的商品和服務。」到2016年,共和黨對中國的態度更加激化,共和黨政綱中大篇幅描述中國網路偷竊、限制新聞自由、宗教和人權問題,提出對華要更加強硬、將中國認定為匯率操縱國。根據Pew Research Center的調查,共和黨相較民主黨在對華經貿問題上表現出更大擔憂;且整體上共和黨對中國的負面評價高於民主黨,尤其在2011年後共和黨對中國的負面評價迅速攀升,2016年佔比達到63%。

民主黨經歷了由溫和向強硬轉變的過程。奧巴馬執政初期(2009-2012),民主黨逐漸注意到貿易公平問題,但對中國態度仍然溫和,更希望與中國在全球問題上有效合作。但是到奧巴馬執政後期,民主黨對中國態度逐漸發生了變化,除此前關注中國民主問題外,他們提出追究中國匯率操縱、不公平貿易行為的責任,並明強硬表示將對中國不公平貿易做法採取措施。2008年民主黨政綱中寫到,「我們將鼓勵中國作為一個不斷增長的大國發揮負責任的作用,幫助領導解決21世紀的共同問題」。 然而到2012年,政綱中對中國態度已開始微妙轉變,「總統已向中國政府明確表示,需要採取措施升值其貨幣,以便美國在公平的競爭環境中競爭。該政府將上一屆政府對中國提起的貿易案件加倍,並在全國範圍內建立了新的機構間貿易執法中心。總統致力於繼續打擊不利於美國生產者和工人的不公平貿易行為,包括非法補貼,以及濫用工人權利或環境標準。」但其同時也提到,將繼續尋找同中國合作的機會。然而在2016民主黨政綱中,其對華態度已整體偏鷹,指出「中國傾斜公平的競爭環境使之對美國工人和企業不利。當他們進入我們的市場傾銷廉價產品,補貼國有企業,貶值貨幣,並歧視美國公司時,我們的中產階層付出代價。這必須停止」並要求「敦促中國遵守規則。我們將站出來為北京不公平貿易做法、匯率操縱、盜版和網路攻擊審查方面表明立場。

4   中美經貿關係的未來走勢

4.1 美國對華貿易摩擦向投資限制、技術封鎖和人才交流中斷等全面升級

在商品貿易領域,美國已對華2500億美元商品加征關稅,未來或對額外2670億美元商品徵稅,並通過美加墨協定及美歐日談判孤立中國。美國3月提高鋼鋁關稅;6月宣布對500億美元商品徵收25%關稅,並分兩次最終於8月落地;9月18日美方宣布自24日起將對華2000億美元商品加征關稅,稅率為10%,2019年1月1日起上升至25%,同時宣稱如果中國採取報復行動,將立即實施第三階段,即對大約2670億美元的額外進口徵收關稅。10月1日美加墨協定簽署,設置毒丸條款,規定美加墨三國都不得「擅自」與「非市場經濟」國家簽署協定,如某一締約方與其他非市場經濟國家簽訂自貿協定,則必須允許其他締約方在發出通知6個月後終止本協定,並代之以新協定。在沒有美國許可的情況下,中國與加拿大和墨西哥兩國分別簽署自由貿易協定的可能性將變得極為渺茫;更為嚴峻的是,美國若將該條款納入同歐盟和日本的貿易協定,中日韓FTA和RCEP談判也將受到重大影響。

在投資領域,美國通過FIRRMA法案加強對外國投資審查,明顯針對中國。6月18日,美國參議院以87:10的投票通過《外國投資風險審查現代化法案》(the Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018,簡稱「FIRRMA法案」),該法案旨在大規模強化對外國投資的審查,其中涉及高科技行業的交易審核將更加嚴格。法案賦予財政部牽頭的外國投資委員會(CFIUS)更廣泛的權力,包括擴大CFIUS行業嚴查範圍(27個核心高科技行業),加強對涵蓋交易的審查(以前CFIUS只審查導致控制權變更的外商投資,11月1日起範圍擴大到少數股權投資)、跟蹤未申報的交易、延長CFIUS的初始審查時限、收取申報費用等,以國家安全為由,審查並可能阻止外國交易。儘管該法案是針對所有國家投資美國核心高科技行業進行審查,但在35頁的法案中,對中國提及15次,遠超其他國家,並專門在條款中明確要求美國商務部部長每兩年向國會提交有關「中國企業對美直接投資」以及「國企對美交通行業投資」的報告,此外還規定當 CFIUS 在進行國家安全評估時,CFIUS 可考慮「適用交易是否涉及『特別關注』國,而該國已表明或宣布以收購某種關鍵技術為戰略目標」,針對中國的指向明顯。

在技術領域,國會通過出口管制法案並由商務部工業安全署發布14類前沿技術封鎖清單。2018年7月,美國國會通過《出口管制改革法案(Export Control Reform Act)》,該法案加強總統對出口管制行政決策權力,要求總統制定受控出口商品清單,明確列出以及確定對美國構成威脅的外國人和最終用途清單,同時採取任何其他必要的行動來實施此許可權。11月19日,應法案要求,美國商務部工業安全署公布擬制定的針對關鍵技術和相關產品的出口管制體系並對公眾徵詢意見,擬對生物技術、人工智慧(AI)和機器學習等14類核心前沿技術進行出口管制,考慮到10月29日美國商務部以「對美國國家安全利益構成顯著威脅」為由對生產晶元的福建晉華實施禁售令,出口管制內容與中國製造2025有較大重疊部分,如機器人、先進材料等,主要是強化對華技術出口封鎖。

在人才交流方面,美國限制中國留學生赴美簽證,波及中國的千人計劃及正常學術交流。從6月開始,美國白宮加大了對華裔科學家的限制力度,美國國務院將對在航天、機器人以及高端製造業等敏感研究領域學習的中國留學生簽證停留期限從五年縮短為一年。此外,中國赴美交流學者限制趨嚴,當前限制範圍已經拓展到了在美國的中國千人計劃學者,而領域也不再局限於高科技行業,甚至蔓延並影響到了其他學科學者正常的交流。

綜上,美國的戰略意圖非常明顯,削減貿易逆差只是其中一部分,遏制中國發展尤其是高科技發展才是目的,打著貿易保護主義旗號的遏制。

4.2 傳統對華友好的美國政商人士普遍對中國改革開放的進程緩慢表示不滿,認為要重新調整中美關係

除美國內閣成員對華強硬外,傳統對華友好的政商人士均表示對中國改革開放進程緩慢的不滿,集中於認為中國加入WTO 17年後,仍未充分履行協議,體現為:知識產權保護不到位、國企補貼、中國製造業2025產業政策等不公平競爭、強制技術轉讓、市場准入未全面放開、通過行政許可等方式竊取技術。以佐利克、保爾森、基辛格、中國美國商會主席威廉·蔡瑞德為代表。

美國前國務卿基辛格表示,「中美關係再也回不到過去了,需要重新定義」。

美國前副國務卿、世界銀行前行長佐利克指出:「如果認為中美關係在中期選舉,或者是2020年總統大選之後回到過去是不太現實的。」

美國前財長亨利·保爾森指出:「美國民主和共和兩黨在對中國問題上看法一致。兩黨雖然在其他所有問題上看法都不一致,但對中國的負面看法高度一致。對華貿易損害了部分美國工人的利益,他們已經通過選票表達了不滿。一個正在形成的共識是,中國不但對美國是個戰略挑戰,同時中國的崛起已經損害美國利益。美國人越來越相信中國是一個同一級別的競爭者,在推行有敵意的政策,並對美國構成戰略挑戰。」「越來越多的人轉向懷疑甚至反對過去的美國對華政策。美國企業不希望發生貿易戰,但它們確實希望政府採取更積極的態度。答案在於,窒息競爭的政策,以及近二十年來緩慢的市場開放步伐。美國商界感到沮喪。它讓我們的政治人⼠和專家的態度加速轉向負面。」

中國美國商會主席威廉·蔡瑞德認為美國商界對中美經貿關係已經由支持者態度轉向為懷疑態度,由於中國加入WTO後開放持續放緩,導致了大量不公平貿易的存在。

4.3 中美貿易戰的演變

當地時間12月1日,G20峰會發表宣言,強調多邊貿易,支持WTO改革。習特會晤達成重要共識,中國擴大對美進口,停止互征新的關稅,在90天內就強制技術轉讓、知識產權保護等問題展開談判,如未達成協議,10%的關稅將提高到25%。雙方達成了重要共識,但仍未從根本上解決貿易不平衡的問題以及實現美方遏制中國的戰略意圖,美方對貿易戰仍有較大的主動權,貿易戰只是暫時休戰,談不上結束,具有長期性和日益嚴峻性。

中期看,決定中美經貿關係走向有三個重要變數和關鍵節點:一是2020年總統大選,二是美國經濟見頂回落和美股回調的速度,三是中國改革開放的力度。2020年總統大選在2019年下半年啟動,對華強硬的貿易政策將再度成為候選人贏取選票的策略。極端反華分子佩洛西將再度擔任眾議院議長,特朗普短期應對來自民主黨的壓力,在內政持續受阻後可能轉向外交發力,對華強硬的貿易政策大概率延續。

長期看,具有日益嚴峻性。從世界大國興衰的世紀性規律和領導權更迭來看,貿易戰是中國發展到現階段必然出現的現象和必將面臨的挑戰,按照當前中美的發展速度,中國GDP總量再過十年左右將超過美國。隨著中美經濟相對實力的此消彼長,以及中國發展高科技帶來的產業關係從互補走向競爭,中美貿易戰具有長期性和日益嚴峻性,這是打著貿易保護主義旗號的遏制。

大力推動市場化導向的改革開放,是應對內外嚴峻形勢的根本。外部霸權是內部實力的延伸,11月5日,習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式發表了主旨演講,宣布中國新的改革開放重大舉措。繼博鰲亞洲論壇推出開放措施後,中國再次向全世界釋放誠意的改革開放信號。對待中美貿易摩擦,我們應該順勢以更大決心更大勇氣推動新一輪改革開放,推動供給側結構性改革、放開國內行業管制、降低製造業和部門服務業關稅壁壘、加強知識產權保護的立法和執行、下決心實施國企改革、改革住房制度、建立房地產長效機制、大規模降低企業和個人稅負、改善營商環境、發展基礎科技的大國重器等。同時,必須清醒地認識到中國在科技創新、高端製造、金融服務、大學教育、關鍵核心技術、軍事實力等領域跟美國的巨大差距,中國新經濟繁榮大部分是基於科技應用但是基礎技術研發存在明顯短板,我們必須繼續保持謙虛學習、韜光養晦、改革開放。